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民国蒙自道道尹的职责权限与执行情况分析

添加时间:2019/04/23
  摘要:蒙自道道尹是民国时期总辖一方民政事务的地方长官, 肩负固边圉、防外侵的重任, 并承担着管理滇越边界事务与涉外交涉的事宜, 堪为职广且繁难。蒙自道 (包括临安开广道) 在民国存在的16年时间里, 先后有过10多位道尹, 他们中有积极进取、桑梓情深、造福地方者, 也有因调换频繁、遇事掣肘而难有所作为者。文章通过对蒙自道道尹职责权限与实际执行情况之间的考察, 揭示民国道制设置在省与县之间效力发挥的情况及其道尹群体任命的一些特征。
  
  关键词:民国时期; 蒙自道道尹; 群体;
 
  
  民国肇建, 诸省各自为政, 自举都督, 统辖一省军民之事, “自治”倾向十分严重。袁世凯政府成立后, 为削弱各省都督权力, 在地方实行军民分治, 都督专管军务, 另置民政长 (民国二年改称巡按使) 管理民政。然而, 军民虽分治, 但各省都督有兼民政长者, 或民政长因都督藉端挟制而不得安其职守者。当时, 袁世凯的实力尚未能控制全国局势, 不得已而暂缓省一级政制变动。而就在袁世凯尚未就职前的2个月, 章太炎曾向袁世凯提出过“废省存道, 废府存县, 县隶于道, 道隶于部”的建议。[1]70一筹莫展的袁世凯政府萌生了另一个思路:“虚省实道”, 即恢复部分省在革命期间废置的“道”来削省都督权力, 以达到加强中央集权的目的。1
  
  民国二年 (1913年) 1月8日, 北京袁世凯政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》规定:“现设巡道各省分, 该道官名, 均改为观察使, 由该省行政长官呈国务总理呈请简任。”“各道观察使之管辖区域, 仍以该道原管之区域为准。”并要求“已裁巡道省分, 如该省行政长官认为地方有必要情形, 得就该省原设巡道地方, 依以上各条之例, 酌设观察使。”“各道观察使依现行法规之例, 办理该道行政事务及该省行政长官委任之事务, 仍受监督于该省行政长官。”[2]以此组织令, 云南军政府在同年2月份复置滇中、滇西、滇南、临安开广道, 行政长官称观察使。[3]民国三年 (1914年) 5月23日, 袁世凯又公布《道官制》, 使道成为地方行政的重要层级。依照《道官制》, 改观察使为道尹, “隶属巡按使, 为一道行政长官, 依法律命令执行道内行政事务, 并受巡按使之委托, 监督财政及司法行政及其他特别官署的行政事务。”[4]至此, 清代“道”制在经过民初一系列官制变革, 逐步演化成一个完全意义上的行政层级, 形成以省辖道、以道辖县的省、道、县三级制的行政区划制度。同年5月, 晚清在云南设立的临安开广道改为蒙自道, 等级为边缺, 二等, [5]驻蒙自县 (地理位置适中, 交通便利足以控制全道之地) .蒙自道领辖蒙自、建水、个旧、通海、河西、嶍峨、石屏、阿迷、黎县 (今华宁) 、文山、马关、广南、富州、广西、弥勒、师宗、邱北17县及25个土司。[6]直至民国十八年 (1929) 11月, 云南省政府遵照南京国民政府所定的地方官制, 废除蒙自道, 所属各县直隶省府。
  
  一蒙自道道尹的铨选与任期
  
  道的设置, 旨在“虚省实道”, 削弱各省都督控制的地方权力。因此, 道尹的铨选就成为中央和省府角力的焦点。蒙自道 (临安开广道) 自成立, 其道尹就肩负固边圉、防外侵的重任, 并承担着管理滇越边界事务与涉外交涉的事宜, 堪为职广且繁难。蒙自县作为道尹驻地, 是云南对外交通的咽喉要塞, 素有“滇南门户”之称。也正因为如此, 云南地方当局对蒙自道道尹的任选高度重视。而依据民国二年 (1913年) 颁布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》规定, 道的行政长官观察使由该省行政长官呈国务总理呈请简任, 公署之秘书、科长、技正, 也需报由该省行政长官呈由内务总长经由国务总理荐请任命, 其科员、技士, 由该道观察使呈请该省行政长官委任之, 但须呈报于内务总长。[2]471-478表面上看, 道的行政长官人选要经中央允认才能“任命”, 前提却由地方省府行政长官提名上“呈”, 再由中央委任。所以, 道尹的铨选实质由地方省府决定, 中央“任命”只具形式, 道尹人选未符地方都督之意者, 难得有出任机会。当然, 没有中央政府的“任命”, 道尹也无法“名正”地出任。但这种名义上“呈请简任”, 在北洋时期中央与地方效忠与疏离交织的复杂情形下并不具有多少实际意义。事实上, 民国时期蒙自道16任道尹 (包括暂代) , 呈国务总理呈请简任的只有吴良桐、王广龄、周沆及陈善等4人, [7]其中2人是云南籍、2人是非云南籍。而云南护国运动期间及护法运动爆发之后, 云南与中央关系对立或疏远, 蒙自道道尹则由云南省政府自行“任命”, 不再呈请中央政府简任。道尹铨选也主要以云南本土人为主, 并且与省府的唐继尧、龙云等人关系密切。如周沆为唐继尧心腹, 在唐继尧主政贵州出力颇多, 出任过政务部长, 后随唐返滇任都督府顾问。[8]江映枢则为龙云姻亲, 出任道尹时兼南防剿匪总司令、个旧锡务总办, 位隆权重。[9]刘祖武、何国钧、缪嘉寿、李友勋、李选廷、秦光第等人皆军职出身, 与地方军阀唐继尧关系密切。
  
  表1 民国时期蒙自道道尹任职情况表 (2)

  
  道尹的任期, 在《划一现行各道地方行政官厅组织令》《道官制》中都没有明确规定。但从民国政府留下的文献和蒙自道尹的记载来看, 道尹的任期存在履职时间过短、更换过于频繁的问题。实际上确实如此, 蒙自道尹存在的16年时间里, 就更换了16位道尹 (包括2名暂代道尹) , 任期平均只有一年。其中, 道尹任职时间最长的是陈鹤亭, 任期也不过为3年多, 而刘祖武、丁兆冠、陈善、李选廷、张维翰、王荣阶等人任期连半年都不足。道尹任期过短, 更换过于频繁, 导致这些能臣干吏有业而事不终, 也体现了民国初年云南地方政局的动荡与混乱。
  
  二蒙自道道尹的职权与政绩
  
  民国实行政军分治, 道行政长官多由文官出任, 职权也主要在民政, 涉及行政、经济、司法、文化等诸多领域。有关道行政长官的职权, 《划一现行各道地方行政官厅组织令》作了概括规定:“各道观察使依现行法规之例, 办理该道行政事务及该省行政长官委任之事务, 仍受监督于该省行政长官。”[2]471-478之后颁行的《道官制》及其修正第二条款中, 对道行政长官的职权作了具体规定:第一, 颁布道单行章程, 但不得与现行法令及省章程抵触;“其应以省章程规定之事件, 详由巡按使核办, 应以法律、教令、规定事件, 仍详由巡按使依省官制第二条第二款所定程序办理 (按, 即转呈大总统核办) ”.第二, 监督道内各行政官吏。道尹于所辖各县知事之命令或处分认为违背法令、妨害公益或侵越权限时, 得停止、撤销其命令或处分, 仍详报巡按使。道尹于所辖各县知事认为应付惩戒或应给予奖励者, 详请巡按使核办。道尹于所辖知事遇有事故或出缺时, 得委员代理, 并就分发该省之知事内遴举数员, 详请巡按使核择荐任之。第三, 道尹也有一定的军事权。道尹受巡按使之命令, 对于驻扎本道之巡防警备各队, 可以节制调遣。道尹之军事权, 通常只限于驻扎地方之巡防警备各队, 以用于维持地方治安。若非常事变之际需用兵力, 或为防卫起见需用兵备时, 得详由巡按使, 请驻扎邻近之陆军或军舰长官派兵处理。但因特别情形不及详但因特别情形不及详请时, 得径向各该军队及军舰长官请其出兵。道的设置, 本在分散和削弱省府权力, 故道尹遇有非常紧急或特别重要事情, 可以径呈大总统, 并有自委掾属的权力。[4]33-34
  
  蒙自道是由晚清的临安开广道沿袭而来的, 其作为边道具有较腹地道更广的职能。由于蒙自道管辖与越南接壤的地区, 被赋予办理中外通商和管理对汛事务的特殊职责, 负责办理中越边界商务、界务、会巡捕务及华洋诉讼事宜。故蒙自道道尹拥有较大的独立处置权, 以便于其应对边疆事宜。道尹张维翰在离职后, 曾于民国十七年 (1928年) 奉命出任国民政府外交部特派驻滇交涉员, 全程参与中法越南商约的修订谈判, 并在其中发挥了重要作用。蒙自道道尹的职权, 还体现在军事权力大为扩张。护国运动后, 由于政治形势的变化, 原本由文官充任的蒙自道道尹多由武官兼任。部分在职军官以云南第二卫戍区司令官或其他军职身份兼任道尹, 使得当时的蒙自道道尹的军事权力大为扩张。蒙自道道尹军事权力的扩张, 是由蒙自特殊的军事地位决定的。在地方政局动荡或匪患猖獗时期, 蒙自道道尹皆治军戎, 这自然地延伸了道尹的军事权。即使文人出身的陈鹤亭, 也曾打出“保境安民”的旗号, 纠合民军数万人, 组织“迤南民众保安会”, 自任保安会会长兼保安司令。[10]
  
  在民初的权力结构中, 道尹是处于上承省府旨意下负临民治事之责的中间环节。然而, 民国时期云南地方政权长时期由军阀控制, 道的设置没有起到削弱地方军阀的权力。而且军阀政治下的道尹职权与其同省府关系的疏密而呈现消长关系。通常情况下, 道级行政只是省府与各县之间的公文承转机构, 道尹职权也呈现空心化的态势, 未能发挥其省与县之间应有效力与重要作用。披阅文献, 蒙自道14任道尹中, 不乏有能臣干吏, 但他们对地方建设能有佳绩者却屈指可数。其中原因固然颇为复杂, 而道尹职权空心化的内在限制不能不说是一个不容忽视的重要因素。造成多数道尹政绩乏善可陈的另一个重要因素, 是蒙自道尹任职频率过高, 变动过于频繁。道尹任职变动基本一年一次。往往刚上任不久, 就另有新任, 其政策与举措半途而废而不可收拾。显然, 道尹更换频繁, 极不利于政策的稳定性, 也有碍于地方政务的开展。
  
  在蒙自道道尹上, 政绩比较卓着者是秦光第与陈鹤亭。秦光第前后两次出任蒙自道道尹, 时间长达四年, 治理地方成效卓着, 颇有政声, 堪称蒙自道道尹中少有的能臣干吏。秦光第任道尹时期, 廉政自持, 奉公守职, 贤者重用, 劣者去职。他责令所属军队严守纪律, 不得扰乱地方, 并举办民团, 协助军队缉拿盗匪, 平息地方匪患;任上整顿社会风气, 植树生产, 筹资办学, 查禁赌博, 整顿市容, 防杜商奸, 征收酒税以充实地方财政, 严禁官员干预锡矿事务, 从严查究个碧铁路公司负责人挪用公款一案。秦光第关心民间疾苦, 每年春末夏初, 蒙自、个旧等地米价昂贵, 民食艰难, 他拨专款派员向法越购买大米接济民食。第二任期内, 秦光第与澄江、江川、华宁三县官绅筹款, 疏浚历年被淹农田一万四千亩, 造福地方百姓。[11]此外, 秦光第按照国际公法办理滇越铁道路警主权及处理中法外交有关事务, 维护国家主权和地方商号权益。民国九年 (1920年) 1月22日, 蒙自商号恒庆泰550张上锡为海防法政厅扣留, 恒庆泰经理燕秉权将此事呈报秦光第, 秦光第照会法领事严正交涉, 恒庆泰货物才得以放行。[12]
  
  陈鹤亭是蒙自道石屏人, 晚清进士出身, 是云南着名的理财专家。辛亥革命后, 陈鹤亭在云南曾出任过内务司长、个碧铁路公司总经理、云南财政厅长兼盐运使及个旧锡务公司总理等职, 其桑梓情深, 举办地方实业, 造福乡里, 在滇南素有威望。民国十四年 (1925年) , 陈鹤亭被唐继尧委任为蒙自道尹, 履职三年有余, 在治理地方、平息匪患等方面殚精竭虑。民国十六年 (1927) “六一四”政变之际, 陈鹤亭为保全迤南地方安全, 在蒙自组织“迤南民众保安会”, 拒绝龙云、胡若愚部队入境。龙云主滇政时, 知陈在滇南有一定声望, 乃以省府名义, 加委陈鹤亭为“迤南保安司令”, 以稳定迤南秩序。[10]23-27
  
  除秦光第与陈鹤亭之外, 吴良桐、刘祖武也属于蒙自道道尹中拔萃者。吴良桐是以临安开广道观察使的身份来蒙自的, 其卸职时成为蒙自道道尹。吴良桐“体察民情, 治理有方, 地方安宁无事, 有佳誉”.[13]刘祖武以在职军人身份驻防蒙自期间, 短暂兼任蒙自道道尹。他被历史铭记不忘的功绩, 是护国运动期间挫败袁世凯党羽在滇南的叛乱, 保一方平安。
  
  三蒙自道道尹的地位与升迁
  
  蒙自道辖有蒙自军镇、个旧锡业、建水文盛之地, 堪为云南的南陲锁钥、财赋之地、人物渊薮, 政治地位在云南崇隆难逾。道尹群体作为一道之行政长官, 其担负宣布德意、抚安齐民、督查县吏之职责, 是中央 (省地方) 政令在边疆地区的具体贯彻者, 也是边疆基层治理的决策者与参与者, 其重要性是显而易见的。也因为如此, 云南地方政府对蒙自道道尹的选拔极为重视, 选派能臣干吏到蒙自道任职。
  
  蒙自道毗邻法越, 南防重地, 涉外事宜繁多。而蒙自道得失, 又关乎云南一省的治与安, 故蒙自道道尹地位较为特殊, 他们既要处理大量地方行政事务, 又要经常和法越政府及外国人打交道, 这些都要求他们具有较高的文化水平才能胜任此项职责。当然, 能够被省府派遣至蒙自出任道尹者, 皆非等闲之辈。吴良桐、周沆3、陈善以及陈鹤亭都是晚清饱学之士, 具备相当的文化素养, 又有多年官场历练, 能娴熟地处理地方政务和涉外事宜。道尹陈鹤亭在龙云、胡若愚火并之交, 成功营救被法国在越拘押之滇人张若谷, 李表东等4人。而之前, 李济深电请河内总督释放未允, 唐继尧电请法人引渡回滇也告失败。[10]23-27丁兆冠、张维翰则有留学日本的经历, 思想趋新, 具备近代文官素质, 是民初云南政坛上的佼佼者。
  
  此外, 蒙自道道尹的铨选不只局限于文职官员。自护国运动始, 蒙自驻军的军事长官多有兼任蒙自道尹之事。充任过蒙自道尹的14位行政官员, 有9人是军职出身, 占半数之多, 这在各省道尹中并非多见。秦光第是武人出任蒙自道尹的典型个案, 其虽是军旅出身, 但才兼文武, 廉平正直, 是一位颇有地方政绩的官员。何国钧、刘祖武、缪嘉寿等武人也都接受过正规的军事学堂教育, 具有一定的文化素养, 方才有兼任蒙自道道尹的机会。
  
  从亲信中任命蒙自道道尹, 也能体现出蒙自道道尹在云南地方当局中的地位。护国运动期间, 袁世凯指使广东督军龙济光由广西进袭滇南, 策动龙体乾、龙毓乾等土司在江外内应, 企图颠覆护国军的后方。与此同时, 龙济光还密委周子庄 (周子佑之七兄) 为蒙自道“道尹”, [12]43与云南护国军政府抗衡。为此, 云南护国军政府委任“重九”起义的元勋刘祖武为蒙自道道尹, 稳定民心, 挫败袁世凯的阴谋, 确保了护国运动的胜利进行。民国十年 (1921年) 2月, 驻川滇军顾品珍部回滇逐走唐继尧, 唐继尧被迫乘滇越铁路的火车经海防出走香港。离滇之际, 唐继尧特在蒙自停留一日, 让拥护自己的李友勋 (云南第二卫戍区司令官兼蒙自道尹) 和龙云 (云南陆军第十一团团长) 的军队同驻蒙自道, 为其将来东山再起做准备。[14]而顾品珍则把逐唐运动中出力颇多的何国钧派往蒙自, 取代李友勋出任蒙自道道尹。可见, 云南地方当局对蒙自道道尹一职是十分重视的道尹人选往往成为各方势力公开角力点。龙云在主政云南后, 委任其姻亲江映枢为蒙自道道尹, 并令心腹张冲率师驻防蒙自, 稳定迤南的统治秩序。
  
  由此可见, 蒙自道道尹的人选, 关乎到云南一省的治与安、得与失。
  
  蒙自道道尹的离职主要以升迁为主, 吴良桐离职后, 随即调任省府历任云南省高等检察厅长、交通司长、财政厅长、省政府秘书长等要职。[13]24-25刘祖武在离开蒙自后, 受命代理云南督军一职。缪嘉寿则在去职后到省财政厅正式入职, [15]秦光第卸职后调任云南省警务处处长兼省会警察厅厅长, [16]李选廷积极响应唐继尧返滇有功, 被先后委任为佽飞第二军军长、滇西镇守使。[13]57短暂出任道尹的张维翰被调往昆明, 任市政公所督办 (相当于昆明市长) .[17]这些人都在充任蒙自道道尹后, 被擢升为更重要的职务。当然, 蒙自道道尹中也有厌倦官场之人, 江映枢辞职隐退后, 致心佛典, 寄情丝竹, 对滇剧唱腔有所改良和创新。[9]114-115
  
  由于蒙自道是云南南部的门户和屏障, 中外各方势力在其中犬牙交错。故蒙自道尹不可避免地卷入地方派系争斗的漩涡中, 有时不仅升迁无望, 而且有可能权力博弈的牺牲品。护国运动时期, 周沆因蔡锷入滇不得已出逃。之后, 唐顾争权, 何国钧与李友勋死于非命。而陈鹤亭亦因未能及时靠拢龙云而受到猜忌, 在辞去道尹后被委以虚职, 最后孤寂落幕。
  
  四结语
  
  综观所述, 民国蒙自道道尹群体的结构特征及衍变, 可以知其梗概。蒙自道道尹群体在铨选、任期、职掌、出身与升迁方面有着明显的时代烙印和区域特征, 具体表现在民初政治态势、边境形势与地理因素三者对蒙自道道尹群体选任上的影响。
  
  从政治态势上看, 民初政局的动荡和权力争斗首先影响了蒙自道道尹的铨选与任期。民国初期地方政治制度, 表面看起来是比较完备的, 但实际上各省乃军阀割据, 有令不行, 各自为政, 许多制度, 基本依旧, 直接影响着蒙自道道尹群体的作为。护国、护法运动之后, 云南地方与北洋系控制的北京政府关系疏远并陷入严重的派系之争, 蒙自道道尹更换频繁, 职权空心化, 任内履历大部分颇为黯淡。更有甚者, 部分道尹卷入地方派系争斗之中, 仕途如履薄冰。周沆出走、何国钧惨死、江映枢接替陈鹤亭赴任等等, 既是民国云南政局变动的临界点, 又是道尹群体结构发生变化的关键处。
  
  从边境形势与地理因素来看, 蒙自道地接法越, 强邻环伺, 在特别情形时不指派强有力之军事长官兼任蒙自道道尹, 不足以镇边疆。故自护国运动始, 蒙自驻军的军事长官多有兼任蒙自道道尹之事, 这影响到了蒙自道道尹的文武比例的变化, 武人逐渐取代了文官, 扩大了道尹的军事职权。然处理边界、商务的需要, 蒙自道道尹群体对于文化素质又有着较高要求, 故武人多文武兼备之士, 离任后多担任要职。
  
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  注释
  
  1 清代道制的性质一直是中国地方行政制度研究中的一个难点, 其最初是作为职官存在的, 经过不断的演化, 成为各省级政府对所属府、州、厅实施行政督察而划分的区域。这, 使道由非行政区演变为具有过渡性质的准行政区。  
  2 本表是笔者在依据文献史料的基础上制作而成。因相关史料记载阙误、散乱, 表中部分时间点比较模糊, 特此说明。参见赵旭峰。民国时期蒙自道道尹任职考[J].西南石油大学学报 (社会科学版) , 2018, 20 (6) :89-99.  
  3 按:周沆“谋杀蔡锷”系护国运动一段公案。据周沆后人回忆, 周沆放蔡锷入滇, 引来杀身之祸而离开蒙自。参见周建初。我所知道的祖父--周沆[A].中国人民政治协商会议遵义市委员会文史资料研究委员会。遵义文史资料选辑 (第九辑) [C].1986:20-27.另据云南省中国近代史研究会理事李开林研究成果:无论周沆还是阿迷知事张一鲲均是唐继尧之心腹, 都不具备刺杀蔡锷的动机与条件。参见李开林。蔡锷入滇与张一鲲案件[J/OL]http://www.xhgmw.org/html/houyi/jiangshu/2017/0330/23444.html.