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中国古代中央与地方间财政关系发展演变

添加时间:2018/07/11

  摘要:通过对中国中央与地方财政关系的古代史的归纳, 可以看出中央与地方一直处在集权与分权模式中不断发生改变。财政集权与分权具有一定的周期性, 具有循环往复的特点。我国现行的分税制则是通过区别税种的方式来规范中央与地方政府间的财政分配关系, 也是一定程度上的财政分权模式。
  
  关键词:财税关系历史; 财政集权; 财政分权;

  一、秦汉时期中央和地方财税关系
  
  秦统一六国后, 中央设立治栗内史一职主管国家财税, 并辅有两丞分别掌管田赋和钱布。在地方上, 郡守县令作为中央派出机构落实中央政策, 掌管本地财政事务, 可知, 秦朝实行的是财政集权的模式。
  
  汉承秦制, 汉朝基本沿袭秦代的中央行政体制。汉初, 郡国并行制的盛行给了诸侯国很大的权力, 但在汉武帝之后, 诸侯国的权力逐渐被剥夺。“另一方面, 汉代的郡县制之下, 郡守和县令在自己辖区保持了较大权力。例如, 两汉在郡守建制上取消了监狱史, 郡守成为郡级官府的权力中心, 其中也包括赋税的权力, 郡以内的其他官员都是对郡守负责, 县令在其境内情况与郡守相似。”因此, 即使在政治上, 仍是高度的中央集权制, 但也赋予了地方一定的财政权力。
  
  二、唐代时期中央和地方财税关系
  
  唐王朝前期的财政权高度集中于中央, 而在安史之乱以后地方的财权不断扩大。租庸调制是唐朝前期采用的赋税制度, 户部的职能是“掌天下土地、人民、钱谷之政, 贡赋之差”.地方则设州、郡、县三级, “属于国家税收的由中央统一收支, 地方政府有依法征税、纳税与输税的义务, 没有制税的权力和支用国家税收的权力, 地方不能擅自增加、法外征收, 否则将受到严厉惩罚。”可知, 在租庸调制下, 中央的财政权力是高度集中的。由于土地兼并的情况在唐中期以后日益严重, 均田制逐渐瓦解, 租庸调制没有了均田制的基础, 越发不适合当时发展的需要。唐德宗建中元年决定实行两税法。另一方面, 由于安史之乱的爆发, 迫使唐王朝将中央的一些财政权力下放到地方藩镇和州府, 调动地方力量帮助唐王朝平定内乱, 地方势力不断增大。因此, 在两税法下, 中央与地方的财政分配关系也从高度集权转为地方分权, 变为上供、留州、送史的三级体制, 地方拥有较大的财权。
  
  三、宋元时期中央和地方财税关系
  
  两宋时期, 在高度中央集权的体制背景下, 宋朝开始实行统收统支的财政管理体制, 其最大的特点在于, 依据中央规定, 地方上所纳赋税, 出去应该扣留地方使用的财物外, 均需上缴中央或是输纳到指定仓库。宋初, 仍大致沿袭唐朝的上供、留州、送史三级体制, 但其后, 宋代的上供与唐朝的上供出现区别, 前者是指全部赋税都要上缴中央 (按规定留地方支用者外) , 后者则是将赋税分为三部分, 只将其中一部分上缴中央。这样一来, 地方的财政自主性大大地被削弱。“并且, 在宋初, 上供并无定额限制, 是在留足了地方经费后, 视其所入在确定上供朝廷的多少, ‘国初上供随岁所入, 初无定制'.但自宋真宗时起, 上供数额 (包括米、钱、银、绢绵) 在各州、各路均有定额。如淮南、江、浙、荆、湖南、北路等的米纲为’以至道二年 (996年) 至景德二年 (1005年) 终十年酌中之数定为年额, 上供六百万石。米纲立额始于此‘”1, 由此可以看出, 上供的数额从无到有, 从满足地方到满足中央, 也从侧面说明了宋朝的中央集权不断加强, 相应地, 财政权力也不断地集权。
  
  元朝的财政管理机构中央为户部, 隶属于中书省, 掌天下供赋;在地方, 设立行省和大都、上都两留守司, 并相应设田赋、徭役、工商税课、和买、和雇等的管理机构。行省是中央朝廷的派出机构, 中央下达赋税总额, 各行省对各路州府县的赋税数额等进行规定, 各路州府县再交由各行省, 最后行省决定是否上供或者留给地方, 可知, 元朝的地方与中央的财政分配关系是高度集权的, 中央政府统收统支的税收方式与秦朝相类似。
  
  四、明清时期中央和地方财税关系
  
  明朝初期, 在政治上专制主义的中央集权进一步加强, 仍然延续将户部作为财政管理机构的传统, 由其主管田赋、征收、户口等, 初时设立四个清吏司, 到后来分为十三清吏司。除此之外, 中央还设如都转运盐使司类中央派出机构。而在地方上, 明代设有十三省, 各省又设承宣布政使司主管赋税。中央与地方的财政分配关系主要是起运与存留。起运是指各地按时按量将赋税送至中央, 而存留则是指地方留有一部分税收。
  
  而清朝大致可将中央与地方的财税关系划分为两个阶段, 清前期、中期 (公元1644年-1840年) 和晚清 (1840年-1911年) 阶段。前期中央和地方的关系基本上是稳定的, 后期由于鸦片战争的爆发、西方列强的入侵以及上太平天国运动, 中央的阶级统治力不从心, 中央权力缩小而地方增大。在鸦片战争以前, 中央政府占据着主导地位, 设立户部并沿袭明朝的模式利用转运存留制来调节中央与地方的财税关系, 尤其是通过解款协款制和奏销制度严格控制地方财政, 因而在鸦片战争以前, 地方是没有独立的财权的。鸦片战争以后, 地方督抚开始有“就地筹饷”之权。中央集权的财政体系也逐渐瓦解。
  
  五、结语
  
  通过对中央与地方间财政关系发展的一系列归纳, 不难看出中央与地方关系一直处于在集权与分权模式中不断发生改变的演进过程, 具有循环往复的周期性特点。总体趋势呈现出中央财政集权的特点, 但同时, 也不乏赋予地方财政权力的时期, 比如唐代的后期以及清朝后期, 地方势力的不断扩大, 对财政的诉求也不断地扩大。我国现行的分税制是按税种来划分中央与地方税收收入, 但这种财政分权与历史上的财政分权还是有很大区别的, 历史上的财政分权, 更多的是中央政府赋予地方权力以使其更好地服务于中央, 而现在的分权导致的却是更好地激励地方政府的经济发展。
  
  参考文献
  
  [1]范建鏋:《我国中央与地方关系的历史演进及其财政逻辑》, 载《地方财政研究》, 2015年第10期。  
  [2]管汉晖:《秦汉以来我国中央与地方财政关系》, 载于《经济科学》, 2017年第4期。  
  [3]朱红琼着, 《中央与地方财政关系及其变迁史》[M], 经济科学出版社, 2008年版。  
  [4]李治安《元代中央与地方财政关系述略》[J], 载于《南开学报》, 1994年第2期。
  
  注释
  
  1 朱红琼着:《中央与地方财政关系及其变迁史》, 第83页。