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中国跨境电商海关监管的问题和优化建议

添加时间:2021/03/31

  摘    要:跨境电商快速增长给海关监管工作带来了挑战,只有创新和完善我国跨境电商海关监管,才能实现监管和服务经济的平衡。以跨境电商海关监管工作作为研究对象,分析目前海关跨境电商监管制度体系和监管模式,对于目前监管工作中存在的法律法规不完善,安全风险管理不到位,海关监管政策的公众普及率低等问题,提出加快完善跨境电商进口海关监管法制建设,综合运用多种手段加强安全风险管理效能,以及加强多方合作,共同构建跨境电子商务发展良好生态圈等改进监管工作的对策建议。

  关键词:跨境电商; 海关监管; 制度体系;

  自2008年以来,全球贸易增长乏力,与之形成鲜明对比的是全球电子商务依然发展迅速。据海关总署统计,2019年海关跨境电子商务管理平台零售进出口商品总额为1862.1亿元,增长38.3%,其中出口944亿元,增长60.5%,进口918.1亿元,增长27.4%.近几年来,中国跨境电商贸易额年均增长达到30%;2020年前三季度,海关跨境电子商务管理平台零售进出口商品总额已经达到1873.9亿元,同比增长52.8%.跨境电商作为一种新兴业态在我国爆发式增长,在促进我国外贸转型升级,满足人民日益增长的美好生活需要,稳定外贸增长方面起着越来越重要的推动作用。

  在2018年的政府工作报告中,跨境电商发展被定义为"坚持对外开放的基本国策"的工作内容之一。以国务院为领导的国家多部委频频出台利好政策减少行政干预、优化流程、提升效率,以支持跨境电商新型业态发展、积极引导跨境电商运营的规范化。与传统贸易模式相比,跨境电子商务具有"碎片化""小额化""高频次"的特征,给海关传统监管模式提出了新课题,如何创新和完善跨境电商海关监管,以此达到促进跨境电商发展和有效监管之间的平衡,仍是值得探究的问题。

  一、现行跨境电商海关监管制度体系

  (一)海关监管的法律法规依据

  我国现有的针对电子商务的法律只有《中华人民共和国电子商务法》,而在《电子商务法》中,对于跨境电子商务也仅仅是做出了原则性规定,并没有详细的操作规范,因此,跨境电商的主要监管依据是海关公告和部委联合发文。2014年7月,海关总署《关于跨境贸易电子商务进出境货物、物品有关监管事宜的公告》和《关于增列海关监管方式代码的公告》,即业内熟知的"56号"和"57号"文接连出台,从政策层面上承认了跨境电子商务,也同时认可了业内通行的保税模式,被外界认为搭建了跨境电商监管的基本框架。2016年海关总署第26号公告《海关总署关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》,进一步明确了跨境电子商务监管的适用范围、参与主体责任等要求,包括增加了一系列新的监管服务措施,进一步规范了跨境电子商务的监管。

  目前,我国海关对跨境电商进行监管所依据的主要监管文件规范如上表1所示:

  (二)主要监管模式

  目前,我国海关对跨境电商的监管模式如果按海关监管代码划分,包括以上5种(详见上表):

  二、我国跨境电商海关监管中出现的主要问题

  (一)法律法规不完善

  法律是任何监管制度的基石,法律规范不健全完善就会造成监管的盲区和空白区域,为海关关员开展业务、履行职责,跨境电商从业者遵循法律,树立合规意识和建立合规制度造成阻碍。完善的法律法规体系应该具备系统性、完整性、适应企业实践发展、清晰统一等特点。目前,我国跨境电商发展迅猛,新的经营模式和手段推陈出新,海关等监管机构不得不在缺少规制依据的情况下就开始进行监管,规制的随意性也就导致了规制不规范,效果不佳。例如,跨境电商进口B2C模式和C2C模式存在的税收政策差异导致买家的投机行为以获得更低的税率。

  (二)安全风险管理不到位

  在跨境电商迅猛发展的背后隐藏的各种风险也逐渐显现,如金融安全风险、生物安全风险、产品质量安全风险、知识产权保护风险以及反恐的风险等等。安全风险管理应该是在建立风险信息采集的基础上,对风险进行评估分析,并相应地做好预警处置。这一切首先有赖于良好的信息系统,我国的海关监管信息系统还不够完善,不能完全满足监管业务开展的需要。例如,跨境电商进口商品监管所需的订单、运单和支付单信息,由于信息系统数据接口的原因,需要将三种单据信息转化为海关系统可接受的格式,大大增加了监管成本,同时,也导致海关对企业原始数据的溯源能力以及对虚假数据的识别能力不足。另外,由于我国跨境电商迅速扩大的业务规模带来的大规模的货物查验工作与海关现有监管能力之间的矛盾,必然造成货物查验和货物存放场所监管等工作存在不足,产品质量和知识产权保护等问题突出。

  (三)海关监管政策的公众普及率低

  当前在我国,海关、外汇管理局等部门对跨境电商都依法进行监管,但各自的监管依据都只是在各自的平台进行政务信息公示,消费者需要了解跨境电商的监管信息只能一个网站一个网站去搜寻,而消费者有时根本不了解具体的监管部门有哪些,因而造成信息获取不完全,从而发生非主观性的违反监管要求。对于跨境电商企业来讲,没有对跨境电商海关监管的法律知识的全面深入了解,守法自律,建立合规制度建设也是一个难题。

  三、完善跨境电商海关监管的建议

  (一)加快完善跨境电商进口海关监管法制建设

  1. 对跨境电商法律规范进行集中整理。

  应集中整理跨境电商海关监管制度的法律规范,并发布在海关官网或中国国际贸易单一窗口。

  2. 及时进行上位法的更新调整。

  跨境电商海关监管中被监管对象有违反《中华人民共和国海关法》(以下简称"《海关法》")或其他海关监管规定的行为的,依照《海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称"《海关行政处罚实施条例》")有关规定予以处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。《海关法》经历了前后五次修改。其中2000年修改力度最大。目前距离2000版本的《海关法》已经过去20年,跨境电商这种新业态带来的新的监管模式的建立势必要求《海关法》对此有所回应。2019年2月,海关总署政策法规司已经开启《海关法》修订的专项工作。

  3. 提升法律规范的完整性和清晰统一度。

  跨境电商海关监管制度法律规范应重视其完善性和清晰统一度,确保监管业务无法律空白地带、没有因法律规定过于笼统引发的执法标准不一和各地区法律规范不一致问题。尤其是在知识产权保护、消费者权益保护、商品售后争端解决和处罚依据等涉及海关监管链条中、后期的方面,完善相应管理规定、处罚措施,明确不同部门职责的划分、法律事务交接问题,并且实现全国统一。法律规范不完整,监管对象就会钻法律漏洞,同时也会挫伤海关执法的积极性;法律规范不清晰统一,容易引发执法人员的执法混乱,有悖于海关监管的公平正义,不利于海关与企业间良性关系的构建。

  (二)综合运用多种手段,加强安全风险管理效能

  风险管理是现代海关业务的核心,有效的风险管理可以平衡高效通关与海关有限且宝贵的人力资源之间的矛盾。

  1. 增强海关对跨境电商安全风险管理的重视程度。

  风险管理当前的重心还是在一般贸易货物上,对于跨境电商风险管理重视不足。当前很多单据审核和货物查验仍严重依赖人工,智能化程度低,数量的激增以及难度的增加,对于监管人员的专业素质是极大的挑战。海关需要更加重视先进科学技术,加大资金和人才投入,运用云计算、大数据、物联网、人工智能,减少或替代人工作业,提升海关安全风险分析效能。

  2. 强化对跨境电商风险布控指令研究

  跨境电商商品种类繁多,更新快,而且包装上不同国家文字的产品说明使得审核商品品名、规格、价格、检疫准入、知识产权信息准确性、真实性成为货物查验过程中的棘手问题。对此,海关应召集具有丰富风控、查验工作经验的海关关员联合专业从事跨境电商研究的专家学者或第三方机构开展安全风险管理研究,从而进行科学的风险布控参数设置;海关的职能部门和业务现场要形成合力,重视来自一线海关关员在履责时遇到的实际问题和提出的建议,打通从上而下,从下至上的回路,及时解决参数设计和风控指令发布中暴露的问题并防患于未然,提高对于虚假数据的判别能力。

  (三)加强多方合作,共同构建跨境电子商务发展良好生态圈

  1. 向消费者普及监管政策知识。

  最新的跨境电商海关监管制度明确规定消费者(订购人)通过跨境电子商务交易平台实现零售进出口商品交易,并根据海关要求传输相关交易电子数据的,接受海关监管。但是相当一部分的消费者对于政策不知悉,漠视甚至误解。消费者对于自身通过跨境电商购买商品行为中存在的义务不清,对于海关正常的行政执法行为拒绝配合,甚至进行攻击诽谤,给海关部门的形象造成严重的负面影响。海关监管政策公众普及率低的另一后果就是消费者对于自身权利保护意识淡薄,给不良商家进口假冒伪劣产品和盗取用户消费额度可乘之机。消费者法制意识的淡薄导致跨境电商海关监管链条衔接薄弱,难以形成有效的闭环。海关对此应该构建自己的专家体系或者授权给第三方机构,开展跨境电商知识和政策普及和"打假"活动,以防止"代购"、"海淘"混淆视听。同时面对跨境电商消费者关切的热点问题,海关部门应该主动、及时地进行回应,做好舆情应对准备。

  2. 加强海关与企业的合作。

  跨境电商从业者的多重身份决定了在接受海关监管时承担更多义务,也意味着风险更加集中。一方面,跨境电子商务平台企业或跨境电子商务企业境内代理人、支付企业、物流企业是数据的传输者,对数据的真实性承担责任;另一方面在海关注册登记的跨境电子商务平台企业、物流企业或申报企业作为税款的代收代缴义务人,代为履行纳税义务,承担相应的补税义务及相关法律责任;在其他方面,从事跨境电子商务零售进出口业务的企业应开放物流实时跟踪等信息共享接口,加强对海关风险防控方面的信息和数据支持、应当建立健全商品溯源机制并承担质量安全主体责任,鼓励跨境电子商务平台企业建立并完善进出口商品安全自律监管体系。海关能否有效、有序地履行监管职责,很大程度上依赖于跨境电商从业者的理解与配合以及海关与企业之间建立的和谐、风险共担的良好关系。

  主动披露制度不仅是"知情守法""责任共担"关企关系的鲜明体现,而且能够有效化解跨境电商小额化、高频次、碎片化的贸易形态带来的监管压力和风险。当前跨境电商企业对于主动披露仍心存疑虑,对于主动披露后是否会导致问题扩大化,从轻、减轻处罚有无具体标准,何时应该进行主动披露的未知使得跨境电商不敢贸然向海关进行违规行为的报告。因此海关应采用调研,访谈等方式,了解企业的诉求和担忧,完善主动披露制度具体制定和执行,打消企业的顾虑。

  在风险参数指令的制定方面,也可以寻求企业的支持。比如价格参数,跨境电商的采购渠道、保质期限、促销活动等都会造成商品价格波动,给海关核实价格准确性造成了困难。海关可以尝试与跨境电商行业影响力较大的公司构建互通渠道,建立价格资料库,解决数据溯源问题,确保价格处于合理区间。对于数据审核中明显不合理的,在"责任共担"的指导下,海关可以将相关信息直接发送给电商平台去核实,让企业自主追溯并进行报告,对于核实结论海关可以抽查,准确度列入企业信用评级,从而疏解海关监管工作的巨大压力。

  在商品质量方面,海关也可以考虑出台供货商认证制度和第三方检验机构结果采信制度,使商品质量与检验检疫风险前置,降低查验率,提升监管效能。

  3. 加强海关与其他政府部门的合作。

  跨境电商监管还需要涉及工商、外汇、税务、市场监管等部门的通力合作。对于海关货物查验中较为突出的侵犯知识产权问题,建议建立第三方平台,邀请知识产权所有人进行自我监督,海关联合工商、市场监管部门进行处理。部门联合行动首先可以扩大信息来源,帮助海关在跨境电商商品申报入境还未流向消费者手中之前就采取精准打击;其次对于已经脱离海关监管的商品,海关也可以为工商部门提供商品规格以及物流信息,精准定位责任人,以便维护知识产权主体利益。

  跨境电商是稳定中国进出口贸易、成功实现经济转型的重要力量。为促进其健康、稳定发展,国家对外贸易管理各部门积极出台相应的管理措施,从海关方面来讲,跨境电商监管虽然逐渐步入正轨,但仍存在着很大的提升空间。未来,随着跨境电商海关监管制度的完善,海关、企业和消费者将实现多赢。
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