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中国海砂资源开采管理存在的不足及解决策略

添加时间:2020/07/20

  摘    要:海砂资源用途广泛,随着经济建设对砂石资源需求量的增加,海砂开发引起了很大关注.开采海砂需同时取得海砂采矿权和海域使用权两种权利,2018年之前海砂"两权"管理分属不同部门,制度互不协调.2018年国务院进行机构重组后,海砂"两权"管理统一由自然资源管理部门负责.近两年结合管理需求并在试点基础上,自然资源部实行海砂"两权"联合招拍挂出让制度,大幅精简并优化出让环节与办事流程.但目前我国海砂资源开发仍面临缺乏规划、非法开采等问题,对此,文章提出建议:①科学规划海砂资源开发区块,合理调控出让计划;②提高海砂开采行业准入门槛,促进海砂资源保护与利用;③加强日常执法监管,加大违法行为处罚力度.

  关键词:海砂; 开采管理; 建议;

  作者简介: 史瑾瑾(1989-),女,山西省阳泉市人,中国自然资源经济研究院助理研究员,理学硕士,主要从事矿业权管理相关研究.;

  基金: 自然资源部项目"矿业权管理落实生态文明技术支撑"(2200114);

  Abstract:Sea sand resources are widely used. With increase of the demand for sand and gravel resources in economic construction, the development of sea sand has attracted great attention. Mining sea sand requires the acquisition of two rights including sea sand mining right and use right of the sea area. Before year of 2018, the management of "two rights" of sea sand belongs to different departments, and the systems are not coordinated with each other. After the organizational restructuring of the State Council in 2018, the management of "two rights" of sea sand is unified by the management authority of natural resources. In recent two years, in combination with the management requirements and on the basis of pilot projects, the Ministry of Natural Resources has implemented transfer system of bidding, auction and listing of "two rights" of sea sand, greatly simplifying and optimizing the transfer links and service flow. However, the development of sea sand resources in China is still currently faced with the lack of planning, illegal exploitation and other problems. Therefore the paper puts forward the following suggestions: (1) scientifically planning the development area of sea sand resources and appropriately control the plan of "two rights" transfer; (2) improving the entry threshold of sea sand mining industry and promoting the protection and utilization of sea sand resources; (3) strengthening the daily law enforcement supervision and increase the punishment for illegal acts.

  Keyword:sea sand; mining management; suggestions;

  海砂是海洋中的重要矿产资源,也是海洋生态系统的重要组成部分[1].海砂工业经济价值高,用途广泛:一是作为工业原料,有些海砂中所含有的锆石、独居石、金刚石、钛铁矿等矿物,经过提炼可用于耐火材料、玻璃制造、贵重金属制造、合金制造等重要工业[2];二是用于建筑工程,主要用于填海造地,经过淡化处理的海砂也可以用作建筑材料.此外,在特定区域开采海砂还能起到疏浚航道的作用.

  近年来,随着我国经济高速发展,海洋开发力度不断加大,大量围填海工程和基础设施建设陆续启动,同时陆域砂石资源管控增强[3],开发利用海砂得到了更多的关注.2020年3月,国家发展改革委、工业和信息化部等十五部门联合印发了《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》,提出逐步有序推进海砂利用,合理开采海砂资源,建立完善海砂开采管理长效机制.在此背景下,进行海砂开发管理研究显得尤为必要.

  1 我国海砂资源概况

  我国海岸线长达18000多千米,其中四分之一为砂质海岸.近岸和大陆架浅海区分布着资源潜力巨大的海砂资源[4],其中近海岸海砂主要分布在山东、辽宁、福建、广东、广西、海南等省区,浅海海砂主要分布在台湾浅滩、琼州海峡东口、珠江口外等[5]区域.我国海砂资源总体勘查程度较低,根据文献资料,王圣洁等[6]估算我国近海海砂潜在资源量约为6800多亿立方米;其中近海50米海砂潜力区总面积约2万平方千米,资源量约3400多亿立方米[7].相比河砂,海砂具有资源量大、粒度均匀、含泥量低、分布面积广、易于开采、运输方便、价格低等优点.

  2 海砂开采管理制度沿革

  海砂开采既涉及开发矿产资源,也需使用相应的海域.根据《矿产资源法》《海域使用管理法》等法律政策规定,开采海砂需同时取得海砂采矿权和海域使用权两种权利.

  2.1 2018年以前,海砂"两权"分别管理,部门职能交叉重叠

  2.1.1 海砂采矿权由原国土资源主管部门以市场竞争方式出让,并实行部级审批登记

  依据《矿产资源法》及相关法规规定,勘查、开采海砂资源必须依法登记,海砂采矿权实行一级审批,由原国土资源部负责审批发证.

  2001年,原国土资源部下发《关于在海域颁发采矿许可证有关问题的通知》,规范海砂开采划定矿区范围和采矿登记要件,申请人在申请采矿权时需提交海域采砂环境影响评价报告及其批准文件,获得采矿权后,按规定办理海域使用证.2007年,原国土资源部下发《关于加强海砂开采管理的通知》,要求完善海砂采矿权有偿取得,深化矿业权市场改革,将海砂采矿权委托给省级国土资源主管部门以招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让,采矿权价款以现金方式一次性缴纳,采矿权有效期每次最长为两年,并实行开采总量控制,严禁超总量开采.

  2.1.2 海砂开采海域使用权由原海洋行政管理部门以市场竞争方式出让,由省级管理部门登记发证

  原国家海洋局依据《海域使用法》及其配套规章制度管理海域使用权,实行海域使用证制度和有偿使用制度,个人或单位使用海域时,要向县级以上人民政府海洋行政管理部门提交申请材料,后者依据海洋功能区划分对提交的材料进行详细的审核,按程序审核通过后颁发海域使用权证书,并缴纳相应的海域使用金,海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权.

  自2013年起,根据原国家海洋局下发的《关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》,全面推行以拍卖挂牌等市场化方式出让海砂开采海域使用权.具体来说,由省级海洋行政主管部门组织编制出让方案,经原国家海洋局审查同意,报省级人民政府批准后实施,并负责办理海域使用权登记发证手续;海砂开采海域使用权一次性出让年限最长不超过三年.2016年,原国家海洋局进一步优化海砂海域使用权出让程序,规定省级海洋行政主管部门制订海域使用出让方案,报省级人民政府批准后,直接组织海域使用权出让并负责登记发证.

  2.1.3 海砂开采实行"两权"分别出让制度相互不够协调

  "两权"分别管理的不协调主要体现在以下几点:一是海砂采矿权和海域使用权这"两权"分别由不同层级的管理部门以市场竞争方式出让,存在申请人取得一个权证后无法按正常程序取得另一个权证的问题,难以保证海砂采矿权主体与海域使用主体一致.二是"两权"出让期限不一致,按照规定海砂采矿权出让期限最长两年,而海域使用权一次性出让年限最长为三年,造成采矿许可证和海域使用证有效期不衔接的问题.三是两证审批办证层级不同,采矿权属于一级发证项目由原国土资源部负责,海域使用权由地方海洋行政主管部门负责,合法开采海砂必须经过两个部门且不同层级间的审批办证.

  不同管理机构造成的两权分别出让,致使相对人通过行政许可获得合法开采海砂的资格相对较难,在实际操作中,由于海域使用证取得程序和要件要求较为简单,部分申请人在取得海砂开采海域使用证后即开展海砂资源开采,出现"合法用海,违法采砂"的问题.

  2.2 释放机构改革红利,实现"两权"统一管理

  2018年,国务院机构改革新组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,矿产资源与海域实现由同一个部门统一管理.为适应机构改革后职能重构的要求,落实党中央、国务院关于推进政府职能转变、加快放管服务改革部署,充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用,也为解决海砂开采中"两权"出让程序不合理、内容不衔接、审批效率不高的问题,自然资源部于2019年在广东、广西等地对海砂开采管理进行改革试点,对海砂采矿权和海域使用权试行联合招拍挂出让.

  为满足香港机场第三跑道、深圳机场第三跑道、深中通道等重大项目用砂的需求,2019年初,广西成功试点完成"广西钦州市三墩海域B矿区回填用海砂矿采矿权及广西钦州湾外湾B区海砂开采海域使用权"项目的网上联合拍卖,项目从前期勘查到取得采矿许可证全部过程用时约7个月,与以往相比时间缩减了三分之二以上[8].广东省也先后成功出让"广东省湛江东海岛东海域区块一海砂开采海域使用权及采矿权"和"广东省珠江口黄茅海域海砂开采海域使用权采矿权"等项目."两权"合一出让不仅防止了受让人不一致的情况,而且程序更为简便,出让审批时间大大缩减.

  在两广地区试点成果的基础上,2019年底自然资源部印发《关于实施海砂采矿权和海域使用权"两权合一"招拍挂出让的通知》,正式在全国范围实施海砂采矿权和海域使用权的联合招拍挂出让,由省级自然资源主管部门组织实施同一位置和同一期限的海砂采矿权和海域使用权联合招拍挂,执行严格的"净矿出让"制度:在出让前即将海域使用论证、开发利用方案、环境影响评价等要件或结论纳入招拍挂出让方案,交易成功后,竞得人不用再开展相关工作,直接与省级自然资源主管部门签订"两权"出让合同,并办理采矿许可证和不动产登记.

  此外,《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》出台,按照其规定,海砂采矿权审批登记权限也下放至省级自然资源主管部门,实现了与海域使用权登记层级的统一.

  3 海砂开采管理中存在的问题

  2018年国务院机构改革后,自然资源部负责海洋矿产资源开发利用和保护的监督管理工作.近两年来,部级层面不断优化海砂开采管理制度,将海砂采矿权与海域使用权"两权合一"联合招拍挂出让,大大精简、优化两权出让环节和办事流程;同时针对违法采砂行为也开展了"碧海行动"等专项执法活动.但是,目前我国海砂资源开发仍面临调查规划工作有待加强、一些地方仍存在非法开采等问题,具体来说:

  一是海砂资源状况整体调查程度较低,缺乏对海砂开发的总体规划.随着海砂需求量的不断增加,有些地方出现无序采砂,导致海洋环境被破坏.20世纪80年代后期,我国海砂资源调查开始,原地质矿产部门就在特定海域开展过系统的调查工作.2005年前后,中国地质调查局进一步组织开展系统性的近海海砂资源调查.近几年,海南、广西等海洋大省(区)也先后开展过域内的海砂资源调查.但总体来看,由于缺少法律法规和技术规范的支撑,海砂资源调查要求不统一,调查深度和广度有限,缺乏专项的技术规范支撑,资源家底不清,特别是对海砂可采区域、资源量分布、可采量等缺乏规划调控,直接影响了海砂资源的开发管理.

  二是一些地方存在非法开采海砂活动,监管执法机制不健全.近年来,受到建筑砂石市场庞大需求和巨额经济利益的影响,加之海砂开采政策限制,有的沿海地区非法开采海砂活动屡禁不止.据统计,海洋违法行为举报案件中,80%以上针对非法开采海砂[9],非法开采海砂造成海洋生态环境恶化,海上桥梁、海底电缆管道和码头等设施遭到破坏.尽管《海域使用管理法》《矿产资源法》以及《海洋环境保护法》均对违法开采海砂或开采造成环境破坏作出了相关规定,但在实际监管过程中存在不同部门之间监督职责不清、适用法规不够明确、缺乏打击力度等问题.

  4 加强海砂开发管理的建议

  在我国加快推进海洋生态文明建设的总体要求下,对优化海砂开发管理工作提出如下建议:

  一是科学规划海砂资源开发区块,合理调控出让计划.海砂开发必须符合《全国海洋功能区划》和各省《海洋生态红线保护规划》,以保护海洋生态环境和海洋设施为前提.积极开展域内海砂资源的本底调查,在此基础上编制海砂开发规划,科学设定海砂禁止开采区,合理划定海砂开采区块及可采深度,明确规定海砂年允许开采量等,依据市场情况合理编制海砂采矿权出让计划,推进海砂市场规范有序.

  二是提高海砂开采行业准入门槛,促进海砂资源保护与利用.加强海砂开采项目的环境准入,组建规模化开采企业,提高采砂效率,对海砂开发活动实行严格的环境影响评估,以防止海岸侵蚀等海洋灾害的发生,开采结束后要及时进行海洋生态环境修复工作,降低开采产生的影响.发展海砂淡化技术,严格执行相关设计规范,提高海砂资源化利用水平.

  三是加强日常执法监管,加大违法行为处罚力度.以"双随机、一公开"为基本手段,开展海砂资源富集区、经批准的海砂开采区等重点区域的日常监测,严厉打击违法违规开采或使用海砂行为.针对海砂资源特点制定和完善相关管理制度,探索行政执法与刑事司法相衔接的工作机制[10],及时将达到刑事案件标准的违法案件移交司法机关处理.
  参考文献
  [1] 王秀卫.论中国海砂开采管理制度的完善[J].中国人口·资源与环境,2012,22(S1):139-142.
  [2] 苏东甫,王桂全.我国海砂资源开发现状与管理对策探讨[J].海洋开发与管理,2010,27(4):64-67.
  [3] 杨再兴,史瑾瑾.成都市温江区砂石资源管理经验及启示[J].中国国土资源经济,2019,32(7):63-65.
  [4] 张金鹏,万荣胜,朱本铎.中国近海砂矿资源开发与利用及相关战略建议[J].矿床地质,2014,33(S1):879-880.
  [5] 黄志明.海砂资源开采的问题及对策研究[D].厦门:华侨大学,2013.
  [6] 王圣洁,刘锡清,戴勤奋,等.中国海砂资源分布特征及找矿方向[J].海洋地质与第四纪地质,2003(3):83-89.
  [7] 2019年度中国预拌混凝土行业发展报告[J].混凝土世界,2020(2):14-25.
  [8] 范雁阳,史文超.以"放管服"驱动发展:广西推进矿业权出让管理改革促进经济社会发展侧记[J].南方国土资源,2020(1):11-14.
  [9] 钱宏林.关于海砂执法的几点意见[N].中国海洋报,2016-11-11(03).
  [10] 陈英.保护海砂资源要多管齐下[N].中国海洋报,2014-12-19(03).