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广西营商环境优化的新制度经济学分析

添加时间:2020/05/11

  摘    要:优化营商环境是建设现代化经济体系,促进经济高质量发展的重要基础,更是解放生产力、提升竞争力的关键突破口。通过在理清营商环境内涵和标准的基础上,从新制度经济学的理论视角分析观念变化、制度变迁以及制度环境对优化营商环境构成的影响,着重从改善政务环境、市场环境、法治环境和社会环境的体制机制四个方面构建广西优化营商环境的路径分析,尽可能发挥营商环境政策正效应,减少政策负效应。

  关键词:广西; 营商环境; 新制度经济学; 优化;

  作者简介: 陈春琳(1983-),女,广西来宾人,中共来宾市委党校经济学教研室主任,讲师,研究方向:制度经济、区域经济。;

  我国经济发展进入新常态,国际国内环境发生重大变化,为提升综合竞争力,越来越多的国家和地区高度重视营商环境。通过持续推进“放管服”改革和深化行政审批制度改革,国内营商环境显著改善,据世界银行报告显示,2019年中国营商环境跃至全球第31名,成为世界上营商环境改善最明显的经济体之一。“营商环境就是生产力”,通过优化营商环境吸引更多资金、人力等要素资源,促进企业创新、激发市场活力、实现经济高质量发展。习近平总书记对此做了一系列重要论述,他强调“要完善形成法治化、国际化、便利化的营商环境,加快形成公平、统一、高效的市场环境”“投资环境就像空气,空气清新才能吸引更多外资。过去,中国吸引外资主要靠优惠政策,现在要更多靠改善投资环境”。营商环境的优劣会反映地方的政治、经济和社会生态,会影响地方干事创业氛围和发展形势,能决定各类资源要素的流动和聚集。所以,发展的竞争在很大程度上是营商环境的竞争,当前全国各地在优化营商环境方面形成了你追我赶的竞争态势,无论是沿海发达地区,还是西部内陆省份,都将营商环境作为推动高质量发展的制胜法宝。因此,广西深化改革优化营商环境,既是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的重大举措,又是优化政府职能,抓好发展第一要务的迫切要求。但是对标先进发达地区和高质量发展的要求,广西营商环境还有较大差距,仍然是群众、企业和投资者们反映较强烈的突出问题。我国全面深化改革的总目标是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,所以推动制度发展完善是社会主义事业固根基、补短板、强弱项、扬优势的根本。党的十九届四中全会专题研究制度问题,继续强调要改善营商环境,激发各类市场主体活力。由此,从新制度经济学视角研究营商环境的各类体制机制问题,从根本上破除体制弊端,打破制度壁垒,为企业和投资者营造开放平等、公平公正的市场经济环境,是当前促进广西高质量发展的现实需要,也是优化政府职责体系、推动全面深化改革的重大课题。

  一、营商环境的内涵及标准

  2001年世界银行正式提出营商环境概念以来,逐渐受到政府、企业和社会各方关注,不仅成为影响企业投资决策重要依据,更成为优化政府职能的重要目标。营商环境包括软环境和硬环境,是一个国家和地区经济实力和综合竞争力的重要表现,是我国建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要手段。从广义角度看,营商环境是指一定区域内市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、社会环境、人文环境等综合因素和条件的总和。从成本分析的角度,营商环境界是一定区域内的企业在申请开设、生产经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需时间和成本等条件的总和。从制度治理的角度,营商环境则是各种正式与非正式制度集合作用的外在表现,是在一定区域范围内由政府和市场、社会三方共同提供的具有制度特征的特殊公共产品。[1]

  营商环境的优劣有不同的评价体系指标,世界银行《营商环境报告》和中国国际贸易促进委员会的营商环境调研报告在国内影响较大,也是较早开展营商环境评价的两大机构,其评价体系较为完善。[2]以世界银行为例,其从2003年开始发起的全球营商环境排名备受瞩目,对世界各国吸引投资,促进经济社会发展,都产生了非常广泛的影响,其评估指标也是被广泛认可的、较为完善的衡量标准,包括了企业开办、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得贷款、保护少数投资者等十大项内容,主要按照“问”和“查”两个方式对相关领域进行打分评价,“问”是向有关的营商人士发放调查问卷,而所谓的“查”则是查阅法律法规或规范性文件,由此可以看出,制度保障和支持对于提升营商环境有极大影响。我国对营商环境评价模式进行了积极探索,但仍然是以世界银行评估指标体系为蓝本,不可忽视的是,因为政治体制和经济体制的差异,尤其因偏重新自由主义思想的价值取向,世界银行标准跟中国的实际国情存在很多不适之处。[3]

  当前,我国营商环境主要围绕衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平这三个维度,逐步构建起即有国际可比性、又具有中国特色的评价指标体系,并在全国范围开展营商环境评价。2018年5月广西出台的《关于进一步深化改革创新优化营商环境的若干意见》,结合国内外经验及广西实际,从八个方面优化营商环境:建设高效便民的政务环境、利企降本的建设经营环境、公平良好的融资环境、简便减负的税费服务环境、优质充足的人力资源环境、快捷通畅的通关环境、奖惩分明的信用环境、规范公正的法治环境。广西营商环境的八大目标涵盖了世界银行评价体系的重要指标,同时更注重促进项目建设与企业生产经营的要素保障,符合地区实际、体现了中国特色。

  二、广西营商环境的现状

  2018年以来,广西将优化营商环境放在更加突出的位置,针对营商环境的顽瘴痼疾,制定了一系列政策措施,不回避、不逃避,以自我革新和改革再出发的勇气,不断优化营商环境,力争2020年实现营商环境主要指标全面达到世界银行标准,并步入全国先进行列。

  (一)政策制度不断完善

  广西启动了优化营商环境大行动,开展了一系列大调研、大查摆及暗访行动,坚持问题导向原则,通过查问题、补短板、促改革的方式,出台了一套深化改革优化营商环境的政策文件,形成了广西优化营商环境“1+14”的政策体系,主要围绕着提高效率、降低成本的要求,在着力改善政务环境、建设经营环境、融资环境、税费服务环境、人力资源环境、通关环境、信用环境和法制环境等方面加强制度建设。从构建新型政商关系、深化电力体制改革、推进“一事通办”改革、提升服务企业效能、减轻企业税费负担、优化通关环境,保障金融、人力、土地要素供给等方面提供更为有利的政策保障。如通过完善亲商安商工作机制,强化了各地政府服务企业和项目的意识;通过电力体制改革,重点解决企业反映用电贵的问题,大幅度降低企业用电成本;通过创新人才引进政策,全面放开人才落户限制,为解决企事业单位急需紧缺人才设立“绿色通道”;通过建立政府守信践诺机制,解决“新官不理旧账”的老大难问题;通过建立健全政府间融资担保体系,解决实体经济融资困难等等。

  (二)政务服务环境显著改善

  广西是全国率先实现省、市、县三级政务大厅全覆盖的7个省区之一,在完善政策制度的基础上,开展“优化营商环境攻坚突破年”、百日攻坚战等活动,三级政府政务服务能力显著改善。通过打造广西政务服务“一张网、一朵云”、深入推进“一事通办”改革等措施,有效解决了企业和群众办事难、办事慢,以及多头跑、来回跑等问题。以广西企业开办指标为例,企业开办环节从2018年以前的14个减少到2019年的3个;所需材料2018年以前达43份,2018年是18.9份,2019年减少到9份;所需时间2018年以前是30个工作日,2018年是7.7个工作日,2019年只需1个工作日。“多证合一”商事制度改革走在全国前列,积极推进企业登记全程自动化,2018年每个工作日平均新增市场主体多达2511户,网上政务服务能力全国排名由2017年第26位跃至2018年第15位[4]。

  (三)项目建设审批提速明显

  实行重大项目建设“五个优化”的政策,统筹推进重大项目的投资许可、用地报批、施工许可、中介服务、监管激励改革;推行工程建设项目审批“一窗受理”、并联审批机制,从项目申报到合同签订、施工图审查等环节均实现多部门并联审批,将工程报建审批分为四个并联阶段,每个阶段对应一张申请表单,实行“一家牵头、一窗受理、一套材料、一张表单、并联审批”,项目审批效率不断提高;开展“354560”提速行动,要求企业开办手续3个工作日内完成,不动产登记5个工作日内完成,园区建设项目施工许可45个工作日内完成,其他建设项目施工许可60个工作日内完成。如广西玉林正威新材料产业城项目总投资达150亿元,从签约落户到开工建设仅用了1个多月时间。据统计,2019年广西工程建设项目报建,备案类项目及核准类项目的平均办理环节、办理时间和申请材料大幅度缩减。[5]以来宾市为例,工程建设项目长期以来存在的申报材料多、重复申报材料等问题得到有效解决,取消了不合法、不合理、不必要的审批事项申报材料,“一书两证”办事要件大幅精简,工程规划许可要件由9项减至6项,施工许可要件由41项减至4项,精简材料达到80%。

  此外,广西还拥有良好的宜商区位优势,以及逐步完善的产业体系、基础设施和通关口岸,在扩大对外开放、提升口岸通关效率、调整产业结构和建设宜居宜业环境等方面都有较大改善,为进一步优化营商环境奠定了良好基础。[6]但是总体而言,面临新时代、新形势、新挑战,广西营商环境与新常态下经济高质量发展的要求仍有差距,尤其是对标一流先进发达地区还有较大不足。困扰企业生产经营的痛点以及政务服务的堵点依然存在,主要表现在:部分地区和部分领域“放管服”改革的成效与市场要求、投资者期待仍有距离;一体化的政务服务平台建设及电子政务发展滞后,条块分割导致的信息孤岛问题没有得到根本解决;以“批”代“管”工作思维、重审批轻监管的制度惯性影响突出;制度性交易成本仍然较高,企业生产经营成本和负担较重;法治化建设滞后,现行相关法律缺乏针对性和适用性,行政执法不规范等行为导致企业生产经营受到干扰,行政执法监督不够完善等。[7]究其根源,广西对标一流先进地区优化营商环境的主要矛盾仍是体制机制约束、思想观念滞后和工作作风不够扎实。

  三、优化营商环境的新制度经济学分析

  新制度经济学产生于20世纪60年代,并逐渐跻身于主流经济学领域,受到广泛关注,后来引入中国。随着改革开放深入推进,诸多学者将新制度经济学理论与中国改革实践相结合,用其产权理论、交易费用理论、制度变迁理论等分析中国改革面临的现实问题,以理论探索推动破解改革停滞受阻的困局。从本质上来看,营商环境不仅仅是办事效率的问题,还涉及到文化、观念、制度等深层次问题,营商环境是由一系列社会制度构成,制度性交易成本会影响企业活动的方方面面,因此,良好的营商环境政策可以降低交易成本,促进市场有效运行,实现资源高效配置。[8]按照世界银行发布的《全球营商环境报告》,5年间中国营商环境全球排名大幅提升,主要原因在于我国大力推行“放管服”改革、商事制度改革以及出台一系列降低税费的政策制度;俄罗斯用短短六年时间将其营商环境国际排名提升了85位,主要得益于俄罗斯颁布修订了大量法律法规;自2018年以来,广西也是从完善政策制度开始优化营商环境并取得重大突破。由此可见,营商环境对制度具有很高度的敏感性和依赖性,相关制度的变迁会影响营商环境的塑造。经济发展不仅仅是资金、土地、人力等生产要素简单叠加,只有在制度协同下才能发挥最大生产力。好的制度能营造良好的营商环境,而制度短缺或滞后则会破坏营商环境,甚至制约经济发展。因此,改善制度环境、完善体制机制是优化营商环境的关键因素。

  (一)意识形态理论,优化制度环境的观念分析

  意识形态指的是对事务的理解、认知和感观,是一定社会经济基础之上形成的思想、观念、价值观等的总和,来源于社会存在,具有鲜明的阶级性,代表某一阶级或集团的利益,同时又指导这一阶级或集团的行动。诺斯开创了新制度经济学意识形态经济功能的研究领域,他认为意识形态可以简化决策过程,降低社会经济运转的费用,可以修正个人行为并较少搭便车现象,甚至可以直接促进或者阻碍社会经济发展。[9]新制度经济学强调了意识形态的制度性作用,有形的制度安排如果没有相适应的无形制度,则难以有效发挥制度的作用。当意识形态与经济制度变革相一致时,则增强人们对新制度的认同,减少谈判费用,降低其组织费用及运行成本,促进制度变革。[10]观念是行动的前提。优化营商环境需要完善的政策制度,但是更需要与制度改革相匹配的思想观念的革新。受官僚主义思想、小农经济思想、计划经济思想等影响,部分干部群众的思想观念没有与时俱进,迷信单一行政管理的惯性较大,行政过度干预市场发展,或者照搬照抄、机械执行政策制度,致使营商环境政策落实被打折扣。当前,广西优化营商环境面临的一些问题,如政策落实最后一公里遭遇中梗阻;干部精神状态不佳、作风不扎实,慢作为、乱作为、不作为现象时有发生;一些基层执法单位法治意识淡薄;一些地方黑恶势力和宗族势力干预企业正常生产经营等等,这些现象都反映出了地方干部群众思想观念存在的问题。广西虽然出台了一系列优化营商环境的政策,但如不及时解决思想观念的问题,优化营商环境的目标将受到影响。改革的力度取决于思想解放的高度。广西优化营商环境,突破固有思维和陈旧观念的束缚,解放思想和改革创新不能仅停留在文件上或口头上,应培养创新发展的氛围,破除思想作风障碍,强化服务意识、法治意识、廉洁意识和担当意识。

  (二)制度变迁理论,完善体制机制的成本分析

  制度变迁跟不上经济环境的变化就会阻碍经济的发展,但是制度创新及制度变迁会受到社会成本约束,因此需要尽量减少制度变迁的阻力,提高制度运行效率。[11]而制度变迁的方式是影响制度变迁成本的主要因素之一。新制度经济学派认为,推动制度变迁受到“自下而上”和“自上而下”两种力量影响。“自下而上”的制度变迁又称为诱致性制度变迁,来自基层的个体为了实现更大的经济价值或社会价值,大胆地突破束缚生产力的条条框框,自发的形成或改良旧制度中落后的生产关系,并逐步地得到社会各方认可、支持,最终由制度设计者以法律等形式形成新制度安排。“自上而下”的制度变迁则恰恰相反,是政府以命令或法律的形式创新、改革和完善各项制度,从而实现制度变迁的过程。中国40年改革在“摸着石头过河”的探索中曲折前进,顶层设计与底层创新共同推动了中国改革进程,这种制度变迁模式体现了诱致性制度变迁和强制性制度变迁共同作用的实践结果,也是改革相对稳定和高效的有力保障。完善营商环境体制机制是一个渐进式的过程,期间,因政策不协调不配套等问题造成诸多滞后效应,在这一过程中不得不考虑制度变迁所面临的成本和阻力,以及如何提高制度运行效率。广西深化改革优化营商环境中面临的“中梗阻”现象,与制度规范协调、监督问责等不到位有很大关系。中国改革制度变迁模式,为完善广西营商环境体制机制提供了很好的经验启发,不仅要推动出台完善相关制度,还要从制度落实的层面考虑制度的协调性和适应性。

  (三)产权理论,降低制度性交易成本的路径分析

  产权是在一定财产或资产权利基础上产生的,是围绕着这些权利而引发的人与人之间的法律关系。科斯是现代产权理论的主要代表,科斯定理认为只要产权明晰,交易成本才能减少甚至为零,此时资源配置可达最优化,社会价值实现最大化。市场运行之所以存在外部性等缺陷,根本原因在于产权界定不清,致使交易过程受到阻碍,严重影响资源配置和企业行为。西方产权理论并不一定完全适用于中国实践和广西实践,我们在改革过程中更不能犯本本主义的错误,直接照搬照抄,但是完善的产权制度是降低制度性交易成本的基本要求。2018年政府工作报告在深化基础性关键领域改革中提出要完善产权制度,强调产权制度是社会主义市场经济的基石。2019年党的十九届四中全会强调要健全以公平为原则的产权保护制度,建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,加强企业商业秘密保护。完善相关法律法规,保护产权、维护契约,营造公平竞争、平等交换的市场环境,才能有效激发市场活力、促进社会创新。而只有更具活力的市场、更有创造力的社会才能吸引聚集更多优质高效的生产要素,才能营造一流的营商环境。加强知识产权保护,应是广西营商环境建设重要内容,尤其是大型知名企业非常重视知识产权保护的营商环境,应继续完善产权制度,规范行政执法,加强农村市场侵权和互联网侵权等重点领域的治理,加大商标权、著作权和专利权保护,突出侵权案件的司法保护作用。

  四、打破体制机制瓶颈,优化营商环境,助推广西高质量发展

  优化营商环境的关键是什么?除了凸显区位优势、资源优势和政策优势之外,良好的营商环境更应该从体制机制的创新中来,无论是拼服务、拼环境、拼信用,都需要有完善的制度来作为保障。而创新完善制度,不能仅仅依靠高层设计,需要在梳理监管问题和对接企业需求中探索,需要在解决群众办事和企业生产经营的堵点、痛点中突破。

  (一)深化“放管服”改革,营造高效透明的政务环境

  所谓“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务。尽管广西推动“放管服”改革方面取得很大成效,率先推行了“六证合一、一照一码”登记制度等改革,出台了一系列稳增长政策,但是有不少地方和部门该放的权还没有放,存在下放权力不到位、不同步、不配套、不衔接,监管和服务职能不完善等情况。深入推进“放管服”改革,需要建立完善的体制机制,无论是清理过时文件、优化审批办事流程,还是创新政策举措,首先,必须要解放思想转变观念,通过学习、实践来提升对事物的理解和认知,通过反思、总结来转变束缚行动的思想和观念,不能因为对新技术、新业态、新模式和现代管理、现代金融、现代企业存在误解而因噎废食,更不能用文件落实文件、用讲话落实讲话、用会议落实会议。只有真正解放思想转变观念,才能优化政府职责,实现适应新常态、新技术和新形势的管理变革,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。其次,深入推进“放管服”改革,要注意碎片化改革以及改革政策供给太快太多造成的矛盾,预防或减少制度变迁成本。政策制度完善是一个渐进式的过程,在推进改革的过程中,由于制度运行存在惯性,而政策供给太快太多,造成一些地方和部门应接不暇,甚至有的市县没有深入研究,权力下放了却接不住,接下了却没有优化,政策落地的最后一公里继续“卡、繁、难”。改革创新体制机制,就是要“摸着石头过河”,要减少制度变迁成本,应坚持顶层设计和底层创新相结合,通过上下沟通、左右协调来解决政策改革和落地的障碍。

  (二)推进商事制度改革,营造公平竞争有序的市场环境

  商事制度改革为营造富有活力和创造力的市场环境提供制度保障。优化营商环境由过去优惠政策“洼地”,转变为服务、信用和环境的“高地”,这已经成为广西领导干部的一个共识。但也不能只强调服务,更不能只盯着优惠支持,而忽视公平和竞争,因为只有公平竞争的市场环境才能实现优胜劣汰,为企业健康发展腾出市场空间。而公平竞争的市场环境却不是自然而然自发形成的,需要依靠体制机制来保障。商事制度改革的核心是“放管结合”,一方面,减少审批事项和行政事业收费,降低市场准入门槛;另一方面,由过去的“重审批轻监管”,转变为现在的“轻审批重监管”,对企业理性投资和诚信经营提出了更高要求。广西推进商事制度改革应从简化事前审批,加强事中事后监管两方面着手,事前友情告知、事中严格监管、事后执法惩戒,为投资者营造一个公平竞争的市场环境。首先,在放宽市场准入方面完善政策制度,降低投资创业的制度性成本,着力解决“准入不准营”的问题,推行“证照分离”改革,推动“照后减证”,减少行政审批、精简办事流程、提高行政服务效率。其次,在规范市场监管体系方面完善政策制度。结合广西实际,学习借鉴各地较为成熟的市场监管体制,加强市场监管的政策供给,如学习“纺锤型”的深圳模式、“圆柱型”的天津模式、“倒金字塔型”的浙江模式,尽量减少多头执法和重复执法,明确市场监管部门的法定地位、执法程序和法律责任。第三,在建立社会信用体系方面完善政策制度。从健全制度与完善系统方面着手建立社会信用体系,如完善信用约束和联合惩戒制度,全面推进政府部门涉企信息归集工作制度,建立信用监管机制,逐步增强市场主体诚信意识。第四,深化商标注册便利化改革,强化知识产权创造、保护、运用,营造尊重创新、保护产权、维护权益的市场环境。

  (三)完善营商环境法治体系,营造公平正义的法治环境

  坚持全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,必须要坚持依法治国、依法执政、依法行政。习近平强调法治是最好的营商环境。所以法治是最通行的营商语言、最低廉的营商成本、最清新的营商生态。无论是政府治理方式,还是市场经济治理方式,优化营商环境离不开公平正义的法治化环境,有依赖于规范完善的法治体系。广西营商环境的法治化建设,关键要推进法治政府建设。政府执法要重视法治精神、体现法治思维,推行行政执法公示制度、全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度和行政案例指导制度,建立完善执法责任清单制度,探索科学规范的自由裁量权行使制度,确保政府从决策、执行到监督的所有行政行为符合法律法规,提高政府的公信力和执行力。此外,应注重运用法治理念制定公平公正的市场规则,相关政策制度的制定应从方便政府管理向注重服务市场主体转变,从限制市场主体向更好地为市场主体提供便利转变;营造公平公正的司法环境,提高司法效率,健全商事纠纷非诉讼解决机制;完善不动产物权登记制度、建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度、推进破产制度体系建设;弘扬营商法治精神,广泛开展法治宣传教育,在全社会形成法治的理念思维、生活方式和行为习惯。

  (四)创新完善社会管理,营造稳定和谐的社会环境

  广泛的社会环境包括了政治、经济和文化等方方面面,具体而言,较高的社会安全感、便利的生活工作环境、稳定的用工环境、亲商安商的政商环境以及开放包容、诚实守信的社会氛围等等构成了一个地区和谐稳定的社会环境,这些都事关营商环境的优劣,影响市场主体的投资意向和生产经营成本。广西营造良好的社会环境是一个持续的复杂的系统工程,除了解决黑恶势力、非法传销等突出问题,构建良好政商关系以外,更应注重完善社会管理体系,加强社会治理制度建设,构建起党委政府领导负责、社会公众协同参与的具有法治保障的治理体系,实现智能化、专业化、法治化的社会治理。建立完善社会矛盾化解机制、安全生产责任制,以及社会治安防控体系、社区治理体系和社会心理服务体系等,为优化营商环境创造和谐稳定的社会环境。
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