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特朗普政府“美国优先”的经济政策分析

添加时间:2019/05/27
  摘要:特朗普政府把“美国优先”作为调整美国内外政策的总纲领,希望全方位贯彻“美国优先”,实现让美国“再次伟大”的竞选承诺。对特朗普经济政策的内容研究后发现,尽管特朗普经济政策短期有助于刺激经济回升,回应选民的对部分期待。但长远来看,因其存在违反经济学逻辑、与经济全球化趋势相悖、政治高度分裂及政策外部性等制约因素,特朗普政府“美国优先”的经济政策不仅无助破解制约美国经济长期发展的结构性症结、弥合因收入分配失衡造成的阶层裂痕,而且会因金融业去监管而进一步推高“虚拟经济”比重,诱发金融风险,削弱实体经济的复苏基础,加剧社会经济矛盾。
  
  关键词:美国优先; 特朗普政府; 特朗普政府经济政策;
 
  
  特朗普并非职业政治家出身,其经济政策是在短暂的竞选过程中快速成型,并由若干竞选口号演变而成。就职后,面对美国经济增长乏力、社会财富分配失衡、族群撕裂等经济社会矛盾,特朗普希望未来十年将GDP增长率恢复到年均3%-3.5%的历史平均水平,1期望通过推行经济政策,达到振兴经济、增加就业,弥合族群和阶层裂痕,缓和美国社会经济矛盾的目标。为此,特朗普在指责奥巴马“全球化政策”的同时,倡导“美国优先”,宣称不接受全球主义,把美国和美国公民的利益放在第一位。2特朗普政府以“美国优先”为核心的经济政策究竟成效如何?能否实现特朗普“让美国再次伟大”(Make America Great Again)的竞选承诺?
  
  一、经济政策的主要内容
  
  特朗普政府的经济政策是希望通过促进经济增长和充分就业回应选民期待,破解制约美国经济长期发展的结构性问题,缓解美国经济社会矛盾。自特朗普执政以来,逐渐形成了其财政金融、贸易投资、产业、能源和移民等方面的经济政策。
  
  (一)财政金融政策
  
  特朗普财政金融政策以激发经济活力、促进经济增长为主要导向,涵盖三个核心因素:减税及放松金融监管、弱势美元政策、政府减支及增加国防和基建投资。一是下调企业和个人所得税率。特朗普迎合工商界主张,认为税负过高是制约美国企业本土再投资的重要因素。高盛(Goldman Sachs)估计,截止2017年底,美国公司海外利润留存近3.1万亿美元。3对此,2019年1月起,联邦个人所得税由39.6%下调至25%、联邦公司税率由35下调至20%4;二是放松金融监管。特朗普认为过多监管会增加金融业成本、削弱美国金融机构竞争力和国际金融中心地位;三是实行弱势美元政策。财长姆努钦(Steven Mnuchin)指出,弱势美元政策有助提高美国本土企业出口竞争力、增加税收和就业岗位,减轻美国债务负担5;四是扩大基建和国防支出,同时削减非国防开支。此举是为弥补减税带来的财政收入下降,但实际上与扩大基建投资和国防支出相比,削减政府支出确是杯水车薪。
  
  (二)贸易投资政策
  
  特朗普认为,民主党的全球化政策造成“产业空洞”和贸易赤字高企。为此,特朗普提出经济民族主义色彩浓厚的贸易政策:一是力图摆脱多边贸易规则约束,加大“惩治不公平贸易行为”.在退出跨“太平洋伙伴关系协定”(TPP)的同时,特朗普政府还联合欧日提议改革世贸组织规则和修订北美自贸协定(NAFTA),并已取得成果。同时,加大“惩治不公平贸易行为”,针对外国竞争,在运用反倾销、反补贴等传统贸易救济措施方面力度更大。仅2017年2-8月,美国就发起58起反倾销和反补贴调查,比2016年上升27%.6.2018年3月起,美国与中国、欧盟、日本、墨西哥及印度等已爆发不同程度的贸易冲突;二是帮助美国企业扩大出口,奉行单边主义。特朗普政府的贸易政策强调“公平贸易”,更加注重贸易对等(reciprocal),力图通过单边施压迫使贸易伙伴开放市场;三是成立纳瓦罗(Peter Navarro)为首的白宫国家贸易委员会,向总统提供贸易政策的专业建议,并在国防、基础设施建设的政府采购中监督实施“购买美国货,雇美国人”计划。7
  
  (三)产业政策
  
  特朗普的产业政策以促进就业和复兴制造业为主要目标。一是通过复兴制造业,增加就业岗位。特朗普认为,“去工业化”是导致美国虚拟经济比重过高、社会贫富分化和就业增长停滞的主要根源。2014年就业岗位80.1%来源于服务业,制造业与农业仅提供15.1%和1.5%的岗位,而蓝领工人恰恰是特朗普最主要的支持群体8.对此,特朗普政府对内鼓励制造业回迁、实行关税保护促进国内制造业复苏,对外运用贸易手段打开国际市场,提振出口水平;二是扞卫高端制造业垄断地位,并把中国视为主要竞争对手,尤其抵制“中国制造2025”.鉴于高端制造业对维持美国实力地位的重要性,纳瓦罗毫不讳言“美国关税商品清单将重点瞄准-中国制造2025支持的行业,重点关注通信、人工智能和量子计算机产业等产业”9;三是改善基础设施。特朗普政府提出5500亿美元基建投资计划,希望通过基建改造引导资本向实体经济回流,缓解美国经济“虚重实轻”的困境,间接创造更多就业岗位。比较而言,特朗普与奥巴马的产业政策都致力于促进制造业复兴,维护美国在全球价值链顶端的垄断地位。但奥巴马期望通过重构国际经贸规则和加强盟国合作,而特朗普更倾向单边贸易施压,甚至不惜退出多边经贸机制。
  
  (四)能源政策
  
  奥巴马政府的能源政策以“清洁”和“减排”为核心,对外塑造美国在气候变化领域的领导角色,对内扶持清洁和可再生能源发展,力图实现经济低碳发展。而特朗普政府则以促进就业和保障能源安全为主要目标:第一,减少对传统能源限制,默认煤炭和油气的主流能源地位。具体表现为,简化联邦土地用于能源开发的租赁手续、开放公地(如大西洋海岸和墨西哥湾等)用于能源商业开发;10第二,运用税收优惠激励私人资本投资能源基础设施,重点发展洲际管道和液化天然气(LNG)出口终端;第三,否认气候变化事实,打压清洁能源开发。特朗普认为,发展清洁能源成本高、投资回报周期长,不利于经济复苏和增加就业。为此,大幅削减清洁能源投资和研发补贴,并放宽减排标准和增大环保容错范围,甚至退出《巴黎协定》。2017年第一季度,美国可再生能源投资较上年同期下降24%11;第四,倡导国内供给优先,减少能源出口限制。2017年对华LNG出口29.2亿立方米,较2016年狂涨6倍。122018年3月商务部长罗斯(Wilbur Ross)称“中国扩大进口美国LNG也是解决贸易冲突的有效途径”.13
  
  (五)移民政策
  
  特朗普移民政策深受“另类右翼”(alternative right)思想影响,宣扬种族主义和“白人至上”,反对多元文化主义。14同时,指责民主党的移民政策迷信“政治正确”(political-correctness),牺牲美国公民的利益,致使美国普通工人工作岗位流失。为此,特朗普通过减少签证数量、禁止非法移民和限制“问题国家”15移民数量,保护美国蓝领工人免受新移民、少数族裔等低成本劳动力冲击。以留学生签证为例,2017年比2016年下降17%,其中印度留学生下降28%,中国下降24%.162018年的国情咨文中,特朗普明确移民政策四大原则:第一,为保护普通工人就业权益,严格压缩工作签证的发放数量;第二,在美墨边界修建隔离墙,阻止非法移民入境;第三,终止“签证抽签制度”,因其忽略移民的技能、优点及对美国国民安全的影响;第四,终止连锁移民政策,将连锁移民的重点集中于直系亲属。172019年5月16日,特朗普宣布新的移民改革计划,新计划除坚持上述移民政策原则外,突出三个新重点:一是大幅削减以家庭为基础的移民数量;二是将技术移民的比例增加至57%,特别针对“高技能”人员,包括杰出人才、美国国内急需行业的专业人员和优秀学生;三是移民申请积分系统将更重视申请者的教育程度、投资和创造就业的能力及收入水平。18
  
  综上所述,特朗普执政以来实施的经济政策鲜明体现了“美国优先”的政策纲领,反映出特朗普对美国经济现状、症结所在的认识和解决方案的探索,但更多体现出对其竞选承诺的回应。
  
  二、经济政策的制约因素
  
  特朗普时代,美国政治在新镀金时代19累积的经济社会矛盾集中爆发,导致传统“政治正确”和“文化多元主义”式微,呼吁回归个人主义与民族主义价值。20对此,特朗普经济政策以迎合民粹主义诉求、获得白人蓝领阶层、东北部传统制造业者和工会的支持为导向。然而,特朗普政府经济政策的实施受到了其内在矛盾性、民粹主义、政党分歧、个人风格、外部因素的制约。
  
  (一)经济政策的内在矛盾性
  
  经济政策实施的效果是建立在政策是否符合经济逻辑、相关子政策是否协调并相互促进的基础之上。一方面,减税、低储蓄率与扩大投资相矛盾。2017年美国财政赤字6660亿美元,政府债务占GDP比例高达108.1%.21减税后,2017和2018财年,财政收入分别下降1080亿美元和2050亿美元。而军费预算2018年增幅12%,达到6930亿美元,22 2019又增至7160亿美元。23当前,储蓄率仅3%,远低于6%的历史平均水平。24可以预计,一是财政硬约束条件下,大规模投资必然加剧美国债务负担,恶化投资环境,影响制造业复苏;二是基建投资规模大、投资周期长,且经济增长缓慢的背景下,期待私人资本大规模参与基建并不现实。此外,吸引国际资本回流须以高利差为前提,而高利率既增加融资成本,又与扩大出口所必需的弱势美元政策相冲突;三是限制移民造成劳动力成本上升反向推高基建成本。截止2018年9月失业率已下降到3.7%,25私企雇员平均时薪涨至26.54美元,比上年增长2.8%,限制移民会进一步推高劳动力成本26.
  
  另一方面,强化贸易保护与扩大出口相冲突。事实上,关于美国贸易赤字的根源,即使在美国内部也存在不同观点。一项国会研究就认为,宏观经济政策是造成美国贸易赤字的主要原因,表现为美国的投资和储蓄比例失衡推高美元利率,造成出口价格上升和进口价格下降。此外,国际投资者出于避险考虑所导致的美元回流弥补了美国贸易赤字缺口,但也抵消了美国内部经济调整的动力。如果无视宏观经济政策失衡,单纯通过贸易保护削减贸易赤字最终将影响美国经济增速和生产率改进。27特朗普将贸易赤字归因于中国、墨西哥等国的“不公平贸易政策”, 28期望通过减少进口、扩大出口来降低贸易逆差可能是南辕北辙。而对世界贸易规则的践踏,必将引发贸易伙伴的激烈贸易报复。对此,国际货币基金组织(IMF)总裁拉加德(Christine Lagarde)警告称“世贸成员因贸易产生的任何纠纷,应在多边机制内解决,任何单边贸易行为终将损害所有成员的贸易利益。”29就中美贸易战影响为例,2017年中国是美国LNG第三大出口市场,2018年5月后对华出口基本停滞,全年下降20%.302017年美国大豆对华出口占中国大豆进口量的62%.而2018-2019年度美国对华大豆出口同比下降53.8%.312018年度美国对华贸易赤字较2016年和2017年分别上涨22.8%和12.8%32.因此,特朗普贸易保护政策并未能削减美国的贸易赤字,反而引发连锁贸易报复,终将导致其扩大出口的计划沦为泡影。
  
  (二)民粹主义的挑战
  
  托马斯·皮凯蒂(Thomas Piketty)指出“全球化的发展不是缩小而是扩大了资本与劳动的收益差距,全球范围造成社会不公正、不公平现象日益上升。美国工薪阶层在全球化进程中受到失业和收入下降的双重冲击。”332016年美国大选本身就充斥着对全球化政策的民粹主义反应。作为体制外崛起的精英,特朗普是民粹主义的直接受益者。竞选中,特朗普大打“民粹牌”,指责建制派精英热衷于全球化和国际事务,罔顾美国底层社会的利益,忽视全球化对美国公民利益的损害,主张降低居民税负、扩大出口和基建投资、增强中产阶级竞争力。然而,这些看似“即兴”的竞选策略却吸引着边缘化的劳动者、愤懑的中产阶级及深感被华尔街共和党人和自由派民主党人所“遗忘的人群”.
  
  此外,民粹主义也是一把双刃剑,也会制约特朗普施政。一是催生反体制力量,激化社会矛盾。由于分配失衡短期无望显着改善,民粹主义可能激发民众对特朗普施政能力的质疑,进而催生类似“占领华尔街”的反体制运动34;二是诱发极端民族主义,加剧族群矛盾。特朗普的文化民粹主义背后是赤裸裸的“白人至上”,而文化民粹主义不过是在“反精英运动”的同时,鼓励种族主义,只会加剧族群裂痕。
  
  (三)政党及支持者分歧的制约
  
  特朗普执政以来,不仅美国两党之间,而且两党不同派系也因政策分歧而导致了政治上的高度分裂,严重制约了特朗普政府的施政。第一,两党政策理念的分歧超越过往。民主党倡导的自由国际主义、全球化与特朗普主张的民族主义和本土主义激烈冲突,而“反建制”特色进一步激化与主流精英的矛盾。具体而言,双方对多边贸易机制的角色、能源政策、气候变化、金融监管及移民政策方面差异极大。尽管共和党拥有同时控制白宫、参议院和全国大部分州的有利条件,但随着2018年中期选举民主党重新夺回众议院控制权,对特朗普的施政制衡进一步增强;另一方面,特朗普的移民政策和贸易政策已经在州一级受到程度不同的抵制。例如,围绕中国对美国大豆产品的抵制,继2018年5月7日艾奥瓦州大豆协会公然反对特朗普的贸易政策,并称其挑起贸易战,罔顾美国该州农民的利益后,352019年5月9日,全美大豆协会(ASA)代表部分农业州发布声明称“提高关税对艾奥瓦和伊利诺伊州等的大豆种植者是最糟糕的事”.36考虑到农民是特朗普最重要的支持群体,此举必将给特朗普的施政和连任增加压力。
  
  第二,共和党内部分歧加剧。共和党高层对特朗普延揽商界精英和意识形态浓厚的人士入阁以及施政中“任人唯亲”的做法异议甚大。而特朗普主张的减税、去金融监管及能源政策因符合共和党政策传统,推进相对顺畅。然而,限制移民、贸易保护等涉及利益群体、领域和范围广泛,对内协调较为困难。特朗普的经贸政策与“里根经济学”相类似,但所不同的是里根时期共和党内分歧较小,政策推进比较顺利。目前,国会内部支持自由贸易的共和党议员比重不小,仍然可以通过贸易协定审批、贸易官员任命和拨款等手段掣肘其贸易政策。2018年7月11日,共和党控制的参议院就曾以88:11的压倒性多数通过一项非约束性提案,寻求限制特朗普加征进口关税的权力。372019年5月9日,特朗普拒绝中国提议导致共和党内部分歧扩大,包括德克萨斯州、威斯康辛州、艾奥瓦州和印第安纳州的共和党参议员已经对特朗普加征关税产生疑虑,而缅因州共和党参议员科林斯(Susan Collins)计划公开反对贸易冲突升级,以示与特朗普划清界限。38
  
  (四)特朗普“个人风格”的影响
  
  作为体制外崛起的政客,“行政令治国”、“小圈子决策”、“商人思维”不仅与传统共和党总统的施政风格迥异,也有悖美国传统政治思维。39一是“行政令治国”虽短期有助提高行政效率,长远却使原本疏离的“府会关系”雪上加霜,制约其推进深层次经济改革议程;二是“小圈子”决策降低决策科学性和团队稳定性。特朗普团队构建放弃了政治忠诚、价值观一致与专业优势相结合的惯例,偏重成员的政治忠诚度。白宫决策“小圈子”由特朗普商场密友和亲属组成。前国务卿蒂勒森、内务部长津凯、能源部长佩里都曾与特朗普共事过,其长女伊万卡(Ivanka Trump)和女婿库什纳(Jared Kushner)也在白宫决策中扮演重要角色。因此,不仅“小圈子”固有的封闭性和非专业性降低了决策科学性和执政团队稳定性。自特朗普就职到2019年1月的二年时间里,特朗普团队共有42人离职,2017年和2018年白宫官员变动率高达34%和31%,显着高于克林顿、小布什和奥巴马政府任期第一年11%、6%和9%的水平。40正是特朗普的行事风格放任和助长了白宫混乱的权力系统;三是“商人思维”造成经济政策追求短期效应,无法从根源上解决美国经济社会矛盾。特朗普把“商人思维”贯穿于竞选和施政中,政策追求短期经济效益,不善于从全局把握问题。例如,特朗普为提高工人收入,不惜限制外国移民,但对虚拟经济膨胀、制造业发展环境不佳等制约美国经济发展的结构性问题束手无策。又以鼓励金融业支持制造业为由,废除奥巴马出台的金融监管法案。事实上,虚拟经济(金融业)膨胀造成的劳资收益分配不均才是普通美国人产生“被剥夺感”的首要原因。
  
  (五)政策的外部性制约
  
  战后,美国主导建立的自由国际主义秩序是以开放性国际规则为支撑,美国经济运行本身也以这一秩序为基础,并且是开放性国际经济秩序和经济全球化最大的获益者。然而,特朗普认为,民主党支持的全球化政策导致了美国制造业外迁、就业岗位流失和贸易赤字飙升,并以经济民族主义视角重新审视美国经济政策,倡导“美国优先”,回归市场保护。事实上,正是这种矛盾所造成的政策外部性41破坏了全球价值链、国际贸易秩序和全球经济治理机制,必将反向制约特朗普经济政策的效果。
  
  一是“美国优先” 破坏全球价值链(Global Value Chain)。全球化时代,特朗普复兴制造业只能依赖、而非脱离全球价值链,但全球价值链的运转以世界贸易组织等多边贸易机制和规则体系有效运转为基础。例如,2017年初,马云宣称“阿里巴巴将帮助美国中小企业在中国和其他亚洲市场销售农产品和服务,未来计划为美国创造100万个就业岗位。”42而2018年博鳌论坛期间,马云称“如果美国一意孤行,导致中美经贸关系继续恶化,此前承诺也将宣告无效。”43因此,特朗普贸易保护主义必将破坏全球价值链,导致国际合作成本飙升,其影响必将超越中美经济关系,而冲击全球贸易自由化进程。经济学家奥兰德(Marcus Noland)警告,“特朗普正在鼓励资源错配,可能破坏全球供应链并增加商业依赖不确定性,导致美国经济陷入衰退”.44有研究显示,如果任由贸易冲突加剧,引发贸易伙伴连锁贸易报复,未来两年将连累美国出口下降3%-5%,GDP下降4.5%.45
  
  二是经济民族主义削弱全球经济治理基础。特朗普深受林德伯格(Charles Lindbergh)思想影响,相信凭美国一己之力可以扞卫自身利益。46“美国优先”排斥国际经济治理体系,挑战国际机制治理权威。首先,企图以国内法取代国际规则,削弱世界贸易组织等国际经贸机制的合法性;其次,拒绝提供公共物品(public goods)引发“治理赤字”(governance deficit)。马凯硕(Kishore Mabubani)就指出,“特朗普的退群行为正在背弃全球治理,可能导致全球治理能力下降”47;最后,放松金融监管导致全球金融风险上升。美元的国际货币地位和金融创新效率,决定了美国金融稳定对世界经济安全的重要性。特朗普放松对金融衍生品交易、从业人员规范及次贷抵押的市场监管,将为系统性金融风险埋下隐患。经济学家鲁比尼(Nouriel Roubini)已经提出警告,“特朗普的金融政策可能造成下一场全球金融危机在2020年爆发,甚至会比2008年更加严重和持久”48.
  
  特朗普经济政策短期有助改善经济指标,但鉴于美国经济与世界经济深度融合,其对自由贸易基础的侵蚀、全球价值链的破坏和国际经济治理体系的排斥,无疑会引爆全球性保护主义浪潮,导致国际经济治理机制和规则的“碎片化”(fragmentation),最终会损害到美国自身的利益。
  
  三、特朗普经济政策的前景
  
  特朗普经济政策致力于振兴经济、增加就业,缓和美国社会经济矛盾。考虑到特朗普经济政策的制约因素和美国内外环境变化,可以从下三个方面进一步分析特朗普经济政策的前景,即能否扞卫美国的技术优势和经济竞争力、破解经济增长乏力的结构性困境和改善贫富分化、弥合阶层裂痕,进而缓和社会经济矛盾。
  
  (一)美国技术优势和经济规模优势下降难以逆转
  
  维护美国经济霸权是特朗普经济战略的核心目标,能否保持技术垄断及经济规模优势是关键。一方面,技术垄断地位面临挑战。为平衡预算和降低赤字,特朗普大幅削减非国防开支。美国2018财年预算案中,研发经费为1177亿美元,较2017年财年下降21%.其中,基础研究预算为289.36亿美元,同比下降13%;应用研究预算为334.85亿美元,同比下降8.6%;开发研究预算为531.94亿美元,同比下降30%;研发设施设备预算20.82亿美元,同比下降19.9%.特朗普还削减了一些部门机构的研发经费。2017财年研发预算中,国防部、健康和人类服务部、国家航空航天局和能源部占据近九成的研发预算,但2018年除国防部外,均不同程度下降。国立卫生研究院同比下降20%,国际开发署下降28%,环境保护署下降31%.49高科技制造一直是美国安全、领导地位和国际影响力的源泉,而科技领先与其高额的研发(R&D)投入直接相关。此举,必将长远影响美国的技术垄断优势。
  
  此外,特朗普把扞卫高端制造垄断与遏制新兴制造业大国崛起相结合,并将中国视为唯一潜在同等竞争对手(only potential peer competitor)。50对中国高科技产品征税,把限制中国企业赴美投资上升到国家安全高度,尽力迟滞中国在高新技术领域的进步,维持美国对华技术优势。2018年3月,美国贸易代表办公室(USTR)发布《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》,并据此挑起对华贸易战。6月15日,特朗普宣布对首批中国500亿美元商品征收25%关税的商品清单,加征商品范围主要针对《中国制造2025》中计划发展的高科技产业,包括航空、新能源汽车和新材料等。51同时,特朗普还计划启动《国际紧急状态权力法案》限制中国投资美国关键技术行业,并呼吁设立专门的“中国投资办公室”,强化中国投资安全审查。52
  
  另一方面,美国经济规模优势下降难以逆转。自从1894年美国名义国内生产总值(GDP)超越英国成为世界第一起,至今已逾百年。53然而,美国经济增速乏力,2017-2018年度国内生产总值增速分别为2.2%和2.9%,未达到特朗普计划的3%-3.5%的增长预期。54相反,诸多机构预测中国将在本世纪上半叶取代美国成为全球最大经济体。例如,蓝平儿(Lam Peng Er)预测中国国内生产总值将于2025年前后超越美国。55林毅夫(Justin Yifu Lin)也预计,中国经济总量将于2030年超过美国。56高盛预测2040年中国将超越美国成为世界第一大经济体。572018年3月至12月,盖洛普对美中德俄四国的“全球领导力认可度”调查显示,中国以34%的认可度首度超越美国。58对此,保守派人士坎贝尔(Kurt M. Campbell)和拉特纳(Ely Ratner)指出,美国通过对华“接触”和“融入”将中国纳入美国主导下的国际秩序,进而修正和塑造中国行为的战略目标已经失败。59前财长萨默斯(Larry Summers)也称“世界尚未对中国崛起做好准备,美国人在心理层面存在不适应,担忧超级大国地位的丧失”.60
  
  特朗普政府企图通过贸易战、投资限制和封锁等方式迟滞中国经济崛起进程。然而,受益于经济转型,中国出口、投资和消费对经济增长的拉动更趋均衡,外贸依存度持续下降。2018年贸易依存度为33.9%,其中进口依存度为15.7%,出口依存度为18.2%.612001年中国对美货物出口占中国总出口的20.4%、进口占总进口的10.8%.2018年对美进、出口分别下降至总进、出口的18.9%和8.4%.同期,美国对华出口比重则由2.6%上升到7.2%、进口由9%上升到21.2%.62此外, 2018年最终国内消费对经济贡献达到76.2%,比上年上升18.6%.63相对而言,中国经济增长动力更趋均衡,经济内生性动力正在增强,为长期稳定发展奠定坚实动力基础。
  
  (二)美国经济增长乏力的结构性困境难以破解
  
  特朗普把美国经济乏力归因于民主党倡导的“全球化政策”造成的“产业空洞”、贸易失衡和国家债务高企。因此,特朗普力图通过重振制造业和贸易保护去破解制约经济长期增长的结构性问题。
  
  一方面,美国贸易失衡现状无法改善。特朗普始终认为中国、德国、日本及墨西哥等利用世界贸易组织自由贸易规则,造成美国的巨额贸易逆差,公开要求上述国家改变“不公平”的贸易政策。首先,经济全球化已经形成深度分工,仅依靠关税保护难以解决美国贸易失衡。贸易保护政策将导致全球范围内投资、生产、消费环节受到影响,甚至演化为全球价值链的恶性闭环,美国也将收到影响;其次,征税无法改善美国出口环境。判断关税的效果主要依据商品竞争者多寡,如果商品竞争者多,美国进口商可以轻松找到替代品,对美国经济影响有限。但以2018年7月为例,来自中国的鞋帽类产品、杂项制品、皮毛类制品、草木制品、机电设备分别占到美国进口总额的73.8%、65.6%、60.4%、75%及73%,64既包括制成品,也包括 “中间产品”及零部件和原材料。在高度进口依赖条件下,贸易战导致进口成本上升,不仅提高居民消费价格,而且制约美国相关制成品出口。2018年1-8月贸易赤字上升35%.其中,5-8月月均上升7.8%.65因此,美国贸易失衡深层次根源于美国的经济结构和全球分工差异,绝非简单贸易保护可以化解。
  
  另一方面,美国财政赤字和国家债务扩大趋势难以逆转。小布什就曾实行过减税,但减税的直接后果是财政赤字飙升。奥巴马大规模医保政策也造成财政赤字进一步失控。66应当说,特朗普是继克林顿之后,解决财政赤字最积极的总统,但把财政赤字归因于自由贸易所造成的外部冲击和制造业外迁,前者通过贸易保护加以解决,后者则通过减税促进制造业回流加以解决,效果不容乐观。一是减税短期对刺激制造业回流和企业再投资效果有限。特朗普企图复制里根政府减税的效果,但受制于全球化时代,基于生产和物流成本的制造业外迁和本土经济深度“虚拟化”,都将削弱减税政策带来的财政刺激效应;二是基于选举考量,特朗普无力压缩现存福利政策,单纯减税必然导致财政赤字继续扩大。2018年4月9日国会预算办公室(Congressional Budget Office)报告指出,2008-2017年,联邦债务上升至16万亿美元,占GDP比重从40%上升至78%.减税和增支政策影响下,2028年债务总额将达到29万亿美元,占GDP的96%.而2018-2027年,预计GDP年均增速为1.8%-1.9%.67显然,这种经济增速难以支撑特朗普解决国家债务问题。
  
  (三)美国社会的贫富分化和阶层裂痕难以弥合
  
  2016年大选是以美国民众在经济与就业、社会议题和族裔关系上长期积累的不满、愤怒乃至恐惧为社会大背景,改善经济与收入状况一直是美国公众关注的首要问题。68从数据看,美国GDP增长率在2009年跌至-2.8%,2010年开始回升,2017年达到2.2%,平均GDP增长率为2.15%,高于欧元区和日本的水平。人均GDP方面,2017年比2009年增长26.7%,2012-2016年间美国家庭收入中值上涨10.7%.然而,经济数据与社会现实存在巨大差距。新世纪以来,美国贫富分化一直在扩大。基尼系数(gini index)自1995年超过0.4起一直呈现扩大趋势,2008年超过0.41,2017年达到0.42.69这种差异反映出美国经济增长的成果并未惠及普通劳动者,从而使得普通美国人产生了一种 “被剥夺感”.金融危机前后兴起的“占领华尔街”、“茶党”(Tea Party)及桑德斯(Bernie Sanders)为代表的“美国社会主义”回潮都是底层民众对社会分化不满的体现。
  
  特朗普将美国社会经济矛盾归因于民主党的全球化政策有其客观性,但美国社会分配不均深层次根源于美国经济结构和全球产业分工。上世纪末起,随着贸易和投资自由化深入,美国制造业逐步转向海外生产或离岸外包(offshoring),经济模式趋向于价值链两端:金融服务业、尖端技术研发制造、原材料和农产品出口。2008年金融危机前十年,美国制造业产值占GDP的比重由25.7%下降到18.9%,制造业全球占比由27%下降至14%,70传统制造业逐渐被金融服务业和房地产所取代。2016年金融与地产增加值占GDP比重已经达到20%,贸易形式也由商品交易为主转为服务贸易为主。71而2018年美国的第二和第三产业占国内生产总值(GDP)的比例分别达到18.6%和80.6%.72正是经济结构方面-“虚拟经济”比例过高和实体经济“空洞”,造成联邦政府调节收入分配的政策失灵。金融危机后,奥巴马也曾推出“再工业化”方案,但“冰冻三尺非一日之寒”,劳动力成本上升、基础设施老化、金融业对实体产业的挤压所导致的融资成本上升都制约着制造业回流,就业岗位和薪资水平也难以提高。
  
  特朗普改善收入分配失衡的政策能否成功取决于对美国经济结构的调整和优化。具体而言,能否有效降低“虚拟经济”比重、推动美国经济向“实体经济”转变及培育新兴产业才是解决贫富分化和中产阶级流失的关键。然而,囿于利益集团牵制和自身局限性,特朗普难有作为。特朗普顺从共和党内右派压力,废除奥巴马出台的《多德-佛兰克法案》,放松对金融衍生品交易监管,就是例证。可以想象,伴随金融监管放松,金融业对实体经济的挤压更为严重,收入不平等趋势将继续恶化。此外,特朗普是地产商出身,与传统产业界联系密切,对于改善美国产业结构,培育新型产业缺乏内在动力。例如,特朗普对发展清洁能源态度消极,不但削减清洁能源研发补贴,而且扩大对传统煤炭、石油等行业开发的支持,抑制新能源产业发展。因此,在美国传统经济结构恒定条件下,特朗普期望改善收入分配失衡、弥合阶层裂痕,解决社会经济矛盾无疑是“缘木求鱼”.
  
  四、结语
  
  “美国优先”实质是美国社会被长期压制和边缘化的孤立主义、经济民族主义和重商主义大杂烩,短期有助于刺激经济回升,回应选民期待。统计表明,2019年4月失业率为3.6%、通货膨胀降至1.9%,达到近50年最好水平,特朗普也标榜进入“美国历史上最好的经济时代”. 73但长期观察,因违反经济学逻辑、与经济全球化趋势相悖,且政治高度分裂造成施政困难,“美国优先”不仅无法破解制约美国经济增长乏力的结构性问题,弥合政党、族群和阶层裂痕,而且金融领域的去监管政策还会助长金融业对制造业的挤压,加剧劳资分配失衡,恶化实体经济复苏基础。更重要的是,特朗普发动“贸易战”制造的不确定、恐惧和敌意可能导致连锁贸易报复,形成的排他性“贸易集团”,进而诱发球性经济衰退。74商业经济协会(NABE)已经发布报告称“51%的经济机构预测下一轮全球经济衰退将会在2020年爆发,危机程度甚至将超越2008年”.75显然,无论是经济衰退,抑或是更高层级政治军事冲突,作为现行体系的主导者,美国均难以“独善其身”.
  
  注释
  
  1 Jay Shambaugh, “The Average American Worker Did Not Get Much of a Raise Last Year?” Brookings Institute, 31 January 2018, https://www.brookings.edu/blog/up-front/2018/01/31/the-average-american-worker -last-year/, 访问日期:2019年2月27日。
  2 Robert W. Merry, “Trump vs. Hillary Is Nationalism vs. Globalism,” 4 May 2016, https://nationalinterest.org/feature/trump-vs-hillary-nationalism-vs-globalism-2016-16041, 访问日期:2019年2月21日。
  3 刘远举:《被减税开启的“国家模式竞争”》,2017年12月7日, http://www.ftchinese.com/story/001075371?dailypop&archive,访问日期:2019年3月17日。  
  4 William R. Cline,“ The New Tax Law's Impact on Inequality: Minor But Worse if Accompanied by Regressive Spending Cut, ” 17 February 2018, https://piie.com/publications/policy-briefs/new-tax-laws-impact-inequality,访问日期:2019年3月21日。  
  5 参见《美国财长再次表态支持弱势美元》,2018年1月25日,https://wallstreetcn.com/articles/3059891,访问日期:2019年3月20日。  
  6 参见“Helping the American Worker Succeed in a Global Marketplace, ” 1 Sepember 2017, https://www.commerce.gov/news/blog/2017/09/helping-american-worker-succeed-global-marketplace,访问日期:2019年3月17日。
  7 Melissa Chan, “Trump's Top China Expert Isn't a China Expert, ” 13 March 2017, https://foreignpolicy.com/2017/03/13/peter-navarro-profile-national-trade-concil-donald-trump-china-expert/,访问日期:2019年3月1日。  
  8 U.S. Bureau of Labor Statistics, “Employment Situation, ” 2 March 2018, https://www.bls.gov/news.release/empsit.toc.htm,访问日期:2019年2月17日。  
  9 Peter Navarro: “Donald Trump Is Standing Up For American Interests, ” 9 April 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/peter-navarro-donald-trump-standing-american-interests,访问日期:2019年3月19日。  
  10 于宏源:《特朗普能源政策转变及建议》,2017年4月11日,http://news.cnpc.com.cn/system/2017/04/11/001642559.shtml,访问日期:2019年3月30日。  
  11 参见“全球可再生能源投资下降”, 2017年4月13日,http://power.in-en.com/html/power-2274564.shtml,访问日期:2019年1月16日。  
  12 BBC News, “China Hits Back With Tariffs on US Imports, ” 26 March 2018, http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-43614400,访问日期:2019年4月10日。  
  13 Wilbur Ross, “Wilbur Ross to China: Import More U.S. GAS to Cut Trade Gap, ” 26 March 2018, https://www.hellenicshippingnews.com/wilbur-ross-to-china-import-more-u-s-gas-to-cut-trade-gap,访问日期:2019年4月19日。
  14 Peter Bernard, “The Rise of Right-Wing Foreign Policy in America, The Atlantic, March 2018, pp. 17-21.  
  15 参见 ”Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements, “ 25 January 2017, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-border-security-immigration-enforcement-improvements,访问日期:2019年4月22日。  
  16 参见 ”USCIS and the Justice Department Formalize Partnership to Protect U.S. Workers from Discrimination and Combat Fraud, “ 11 May 2018, https://www.uscis.gov/news/news-releases/uscis-and-justice- s-workers-discrimination-and-combat-fraud,访问日期:2019年4月17日。  
  17 参见”Facing the Facts About Our Broken Immigration System,“ 30 January 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/facing-facts-broken-immigration-system/,访问日期:2019年4月17日。
  18 White House, ” Remarks by President Trump on Modernizing Our Immigration System for a Stronger America, “ 16 May 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-modernizing-immigration-system-stronger-america/, 访问时间:2019年5月18日。  
  19 有关美国”镀金时代“和”新镀金时代“的内容参考王仕凯:《不平等的民主:20世纪70年代以来美国政治的演变》,《世界经济与政治》2016年第5期,第4-27页; 英文参见Sean Theriault, ”Party Polarization in the U.S. Congress: Member Replacement and Member Adaptation “, Party Politics, Vol. 12, No. 4 , 2006, pp. 27-40.  
  20 王浩:《美国政治的演化逻辑与内在悖论》,《世界经济与政治》2017年第8期,第83页。  
  21 美国财政和赤字数据参见 ”FY 2017 Budget Documents, “17 February 2016, https://dod.defense.gov/News/Special-Reports/0217_budget/,访问日期:2019年4月13日。  
  22 上述数据参见 ”FY 2018 Defense Budget“, U.S. Department of Defense, 23 May 2017, https://dod.defense.gov/News/Special-Reports/0518_budget/,访问日期:2019年4月9日。  
  23 上述数据参见 ”FY 2019 Defense Budget“, U.S. Department of Defense, 23 March 2018, https://dod.defense.gov/News/Special-Reports/0218_Budget/,访问日期:2019年4月17日。  
  24 张宇燕:《世界经济黄皮书:世界经济形势分析与预测2018》,北京:社科文献出版社,2017年,第23页。  
  25 Heather Long, ” Unemployment Rate Falls to 3.7 Percent, Lowest Since 1969, “ 8 October 2018, http://www.msn.com/en-us/money/markets/this-is-almost-the-too-good-to-be-true-economy-fed-chair-says/ar-BBNQubF,访问日期:2019年4月19日。  
  26 参见”Job Growth in the First Quarter of 2018 Remains Strong,“ 9 April 2018. https://www.whitehouse.gov/articles/job-growth-first-quarter-2018-remains-strong/,访问日期:2019年1月29日。  
  27 Jack K. Jackson, ”The U.S. Trade Deficit: An Overview,“ 8 March 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10619,访问时间:2019年5月18日。  
  28 Peter Navarro, ”Donald Trump Is Standing Up For American Interests, “ 9 April 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/peter-navarro-donald-trump-standing-american-interests/,访问日期:2019年4月26日。  
  29 参见《IMF总裁拉加德在出席博鳌亚洲论坛2018年会期间针对中美经贸冲突的谈话》,2018年4月9日,https://app.peopleapp.com/Api/600/DetailApi/shareArticle?type=0&article_id=1154217&nickname=这里&avatar=&uid=83933,访问日期:2019年4月10日。  
  30 根据美国商务部经济分析局(BEA)月度贸易数据整理,2018年10月5日。http://www.bea.gov/system/files/2018-10/trad0818.pdf,访问日期:2019年4月1日。  
  31 参见《美国大豆销量同比下降53.8%》,20189年5月17日。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1633742692103318207&wfr=spider&for=pc,访问日期:2019年5月18日。  
  32 参见BEA, ”U.S. International Trade by Selected Countries and Areas Balance on Goods and Services , “ 2019年5月9日,https://www.bea.gov/system/files/2019-05/trad0319.pdf,访问日期:2019年5月18日。  
  33 [法]托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》,巴曙松等译,北京:中信出版社,2014年,第309页。  
  34 尽管2018年美国GDP增长率为2.9%,但鉴于经济结构并未发生根本变化,收入分配差距扩大的趋势也难以改变。  
  35 Chad P. Bown, Euijin Jung and Zhiyao (Lucy) Lu, ”Trump's Latest $200 Billion Tariffs on China Threaten a Big Blow to American Consumers, “ 13 July 2018, https://piie.com/blogs/trade-investment-policy-watch/trumps-latest-200-billion-tariffs-china-threaten-big-blow,访问日期:2019年4月17日。  
  36 Xin hua, ”US Farmers Call for Cool-down of Trade Tensions, “ 9 May 2019, https://enapp.chinadaily.com.cn/a/201905/09/AP5cd3b801a3104dbcdfaa8776.html,访问日期:2019年5月17日。  
  37 参见《美参议院压倒性票数通过提案,限制特朗普关税权力》,2018年7月12日,http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-07/12/c_1123116166.htm,访问日期:2019年4月22日。  
  38 参见《特朗普政治处境急剧恶化》,2019年5月15日,https://www.toutiao.com/a6691160191590728203/?,访问日期:2019年5月17日。  
  39 倪峰:《特朗普政府内外政策探析》,《当代美国评论》2017年第1期,第29-30页。  
  40 任泽平:《美国两党及内阁成员对华思想全景图-美国是如何走向对华强硬的?》,2019年5月6日,https://mp.weixin.qq.com/s/Kea63lcBBvZBZXkZtlYNQw,访问日期:2019年5月10日。  
  41 外部性(Externality),又称为外部成本或外部效应,政策外部性,即指特朗普经济政策超越政策意图所产生的负面效应和额外成本,主要表现为破坏全球价值链和削弱全球经济治理机制。  
  42 参见《马云与特朗普会面称中国是美国中小企业的巨大机会》,2017年1月10日,http://tech.ifeng.com/a/20170110/44528560_0.shtml,访问日期:2019年4月22日。  
  43 参见《马云出席博鳌亚洲论坛2018年会期间针对中美经贸关系表态》,2018年4月10日,http://tv.cctv.com/2018/04/12/VIDEXLm89QmZwKhL1C0TeyM3180412.shtml,访问日期:2019年4月2日。  
  44 PIIE,”Protectionism Could Disrupt the Outlook, “ 2018年4月4日, https://piie.com/system/files/pr_-_global_economic_prospects_spring_2018.pdf ,访问日期:2019年4月16日。  
  45 张宇燕:《2018年世界经济形势预测》,第44页。
  46 Mira Rapp-Hooper, ”Deciphering Trump's Asia Policy, “ 22 November 2016, https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2016-11-22/deciphering-trumps-asia-policy,访问日期:2019年4月6日。
  47 马凯硕:《在全球治理扮演更积极角色,中国能静静发挥领导力》,2017年9月24日,http://www.zaobao.com/znews/greater-china/story20170924-797627,访问日期:2019年4月9日。  
  48 经济学家鲁比尼因准确预测2008年全球金融危机而享有盛誉。参见”Roubini Warns of Perfect Storm Stalling Global Growth in 2020, “ Bloomberg, 7 September 2018, https://www.msn.com/zh-tw/video/watch/roubini-warns-of-perfect-storm-stalling-global-growth-in-2020/vp-BBMZeBO,访问日期:2019年4月17日。  
  49 上述美国年度研发数据,参见丁明磊:《美国联邦政府2018财年研发经费预算及资助重点分析》,《全球经济科技了望》2017年第5期,第1-6页。  
  50 Randy Schweller , ”Three Cheers for Trump's Foreign Policy -What Establishment Misses,“ Foreign Affairs, Vol. 97, NO. 5/6, 2018, p. 136.  
  51 USTR,”Section 301 on China's Acts, Policies Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation,“ 22 March 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF,访问时间:2019年5月1日。  
  52 《再谈中国威胁:美国会推进立法限制中国投资》,2018年5月19日。http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20180519/2271757_2.shtml,访问时间:2019年4月27日。  
  53 Walter LaFeber, The Cambridge History of American Foreign Relations: The American Search for Opportunity 1865-1913 , London: Cambridge University Press, 1993, pp. 21-27.
  54 美国商务部经济分析局(BEA)统计,美国2016-2018年度GDP增速分别为1.6%、2.2%和2.9%, 2019年3月28日,http://www.bea.gov/system/files/2019-03/gdp4q18_3rd_1.pdf,访问日期:2019年4月16日。  
  55 Lam Peng Er and Lim Tai Wei , The Rise of China and India: A New Asian Drama,Singapore: World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd, 2009, pp. 130-131.  
  56 参见《林毅夫在博鳌亚洲论坛2018年会上的讲话》,2018年4月9日,http://economy.caijing.com.cn/20180409/4432336.shtml,访问日期:2019年3月27日。  
  57 Michael D. Swaine, America's Challenge: Engaging a Rising China in the Twenty-First Century, Washington, D. C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2011, p. 215.
  58 苏玉兰:《美国全球领导地位落后于中国》,2019年3月3日,http://www.zaobao.com/special/report/politic/sino-us/story20190303-936463,访问日期:2019年4月8日。  
  59 Kurt M. Campbell and Ely Ratner, The China Reckoning: How Being Defied American Expectations, Foreign Affairs, Mar/Apr, 2018, pp. 60-70; 另参见Aron L. Friedberg, ”The Debate over U.S.-China Strategy“, Survival, Vol. 57, No. 3, June-July 2015, pp. 89-104.  
  60 Larry Summers, ”The World -Including China-Is Unprepared for the Rise of China“, 8 November 2015. 然而,针对中美实力差距美国学界也有不同认知。另参见Michael Beckley, Why America Will Remain the World's Sole Superpower, Ithaca and London: Cornell University Press, 2018, pp. 4-7.  
  61 依据2018年中国GDP和进出口贸易总额计算得出。
  62 商务部:《2018年国别贸易报告》,2019年3月21日,https://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=63501,访问日期:2019年5月17日。  
  63 国家统计局:《2018年国民经济和社会发展公报》, 2019年2月28日,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html,访问日期:2019年4月17日。  
  64 马弘:《透视中美贸易摩擦》,2018年4月7日,https://wallstreetcn.com/articles/3273013,访问日期:2019年4月15日。  
  65 根据美国商务部月度贸易数据整理,2018年10月5日发布,http://www.bea.gov/system/files/2018-10/trad0818.pdf,访问日期:2019年4月12日。  
  66 于雯杰:《美国三次减税的比较研究》,《公共财政研究》2016年第5期,第39-47页。  
  67 BEA, ”The Budget and Economic Outlook: 2018 to 2028, “ 9 April 2018, https://www.cbo.gov/publication/53651,访问日期:2019年4月13日。  
  68 Nelson W. Polsby, Aaron Wildavsky, Steven E. Schier, and David A. Hopkins, Presidential Elections: Strategies and Structures of American Politics, New York: Rowman &Littlefield , 2016, pp. 1-2.  
  69 参见世行数据库,http://databank.worldbank.org/data/indicator/ /1ff4a498/Popular-Indicators,访问日期:2019年3月16日。
  70 马雪娇:《美国经济虚拟化的教训》,《中国金融》2017年第10期,第16-20页。  
  71 美国工业产值GDP比重数据参见商务部经济分析局(BEA)统计资料, 2019年2月 20日,http://www.bea.gov/system/files/2019-02/gdpind318.pdf,访问日期:2019年3月27日。  
  72 参见BEA, ”U.S. International Trade by Selected Countries and Areas Balance on Goods and Services , “ 2019年5月9日,https://www.bea.gov/system/files/2019-05/trad0319.pdf,访问日期:2019年5月18日。  
  73 White House , ”Unemployment Rate Falls to Lowers Level in Nearly 50 Years, “ 3 May 2019, https://www.whitehouse.gov/articles/unemployment-rate-falls-lowest-level-nearly-50-years-u-s-economy-adds-263000-new-jobs-april/, 访问日期:2019年5月18日。  
  74 David A. Lake, ”Economic Openness and Great Power Competition: Lessons for China and the United States, “ The Chinese Journal of International Politics, 1 May 2018, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3171196,访问时间:2019年5月19日。  
  75 Heather Long, ”This is Almost the 'too good to be true' Economy , Fed Chair Says, “ 8 October 2018,http://www.msn.com/en-us/money/markets/this-is-almost-the-too-good-to-be-true-economy-fed-chair-says/ar-BBNQubF,访问日期:2019年4月19日。