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人口老龄化对财政风险的影响研究

添加时间:2017/06/12
  摘要:本文对我国人口老龄化现状对财政收支影响进行了分析,提出减少和避免老龄化带来的不利因素,弥补劳动力供给不足的缺口,促进经济增长;建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系,缓解政府的养老和医疗保障支出压力;明确政府主体责任,大力发掘民间力量解决老龄化问题,缓解财政支出压力。
  
  关键词:人口老龄化;财政收支
  
  一、研究背景及研究综述
  
  国家统计局数据显示,我国15-64岁的劳动力人口已经在2014年出现负增长,而且中国老龄化将呈现加速发展的态势,老龄化将会是我国人口结构的长期特征。根据发达国家的经验,老年人生活涉及的养老保障体制、退休金制度、医疗保险及家庭生活照料等方面,并不能完全依靠市场来解决,政府要通过增加财政支出的规模、调整财政支出的结构,通过在养老、医疗领域投入更多的财政资金,来解决老龄化带来的问题。我国在财政支出方面也有了类似的变化:财政支出规模逐年扩大,并且养老保障金支出占财政支出的比重不断上升,2014年为14.33%,较1900年的4.40%上升了9.93个百分点。我国的经济发展和财政支出将会受到老龄化加剧的影响,财政风险会相应提高。因此,在人口老龄化背景下讨论其产生的财政风险以及应对措施,是十分有意义的。
  
  由于人口老龄化的影响在国外一些发达国家比较明显,故国外关于人口老龄化对财政收支的研究较多,其中包括新古典偿债模型:即通过研究财政收入与财政支出序列之间的时间序列性质,来检验政府债务的长期稳定性。Faruqee and Muhleisen(2001)对日本老龄化带来的人口压力及财政的可持续性进行了研究,认为未来人口转变将会成为日本的一个必然特征,出生率的下降暗示着老龄化程度的加深及日本人口的减少,这种人口转变将会对日本社会及经济带来深刻的影响;日本需要实施长期的财政政策来维持公共支出的可持续性,并建议日本采取减少公共投资、扩大收入及消费税收并减少社会保障福利来解决长期的财政负担。
  
  我国学者从1982年开始关注人口老龄化问题,田雪原发表《关于人口“老化”问题》之后,国内许多学者开始关注人口老龄化问题。但是由于当时人口老龄化对我国经济的影响还不是很显着,因此那时的研究集中在研究人口数量的问题上,极少关注老龄化带来的问题及影响。1986年袁辑辉、邬沧萍开始探索人口老龄化的影响,分别发表了《老龄化问题》及《漫谈人口老化》。至此之后,国内学者对人口老龄化对经济及财政支出方面的研究越来越多。厉以宁(1994)通过对包含老年抚养系数的计量经济模型进行研究后认为,人口老龄化与经济发展具有横向及纵向关系,横向来看,老龄化程度与经济发展水平具有正向变动关系;而从纵向来看,人口老龄化问题是经济发展的产物,并且会随着经济的发展越来越严重。余永定(2000)通过建立“国债/GDP”动态路径模型,采用“国债警戒线”作为判断财政稳定性的标准,衡量了财政赤字/GDP的稳定性。张天芳、王林、吕王勇(2006)通过分析得出,人口老龄化问题的加重,将会给政府财政带来巨大的压力。他们预测,如果老年人口所占比重超过10%,政府财政将需支出50%来满足社会保障支出,2030年中国老年人口比重将达到15.34%,老年人口比重的上升,将会进一步加重社会保障支出的压力。李民强(2010)认为,不考虑人口老龄化的因素,我国的财政长期是稳定的;如果考虑人口老龄化的因素,我国的财政中长期是不稳定的。李洪心、李巍(2012)研究得出,老龄化会导致政府社会保障支出的比例不断上升,政府财政支出的规模也会增大,而老年人口比重、老年抚养比等也对财政支出规模具有较强劲的相关性。
  
  二、我国人口老龄化的现状及对财政收入、支出的影响
  
  (一)我国老龄化问题日趋严重。人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、老年人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长、老年人口抚养比1不断升高的过程。国际上通常的划分标准是:当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的比例达到10%,或65岁以上老年人口占人口总数的比例达到7%,即意味着这个国家或地区处于老龄化社会。据我国第5次人口普查的数据显示,2000年,我国60岁以上人口占总人口的比例为10.2%,按照国际标准,我国从2000年就已经进入老龄化社会。《2015年中国统计年鉴》显示,截至2014年底,全国65岁及以上人口13755万人,约占全国总人口的10.06%,老年人口抚养比13.7%(见表1)。同时,我国的人口老龄化问题日趋严重,据人口普查及人口研究中心预测数据显示,2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右;到2050年我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.55亿,这意味着每3个人中就有一个老人。
  
  1990年-2014年我国人口年龄结构和抚养比
  
  (二)老龄化将是我国人口结构的长期特征。2011年底,我国65岁以上老人的数量就达到了1.23亿,成为世界上唯一的老年人口数量超过1亿人的国家。我国人口老龄化的速度也在不断地加快,从1982年到2000年,我国总的人口增长率仅为1.47%,老年人口的增长速度为3.02%,高于总人口增长率1.55个百分点。从2000年到2014年,总人口的增长率为0.57%,老年人口的增长率为3.57%,高于总人口增长率3个百分点。由于我国实施了30年严格的计划生育政策,老龄化的速度较发达国家更快。根据联合国的预测,1990年到2020年间,世界老龄人口年均增速仅为2.5%,但我国老年人口的年均增长速度为3.3%.到2020年,我国65岁及以上老龄人口将占到世界老龄人口的24%,即:全世界约4个老年人中就有1个是中国老人。我国65岁及以上老年人口占总人口的比重由7%上升到14%只用了25年的时间,而比我国经济发达的美国用了66年,法国用了115年,英国用了45年。
  
  在老龄人口增加的同时,我国劳动年龄人口在逐步下降。从表1可以看出,我国少儿抚养比从2005年到2014年呈持续下降的态势,可以预见未来劳动年龄人口(15-64岁)比重也会呈现出下降趋势。根据联合国的预测,我国劳动年龄人口(15-64岁)会由2010年占总人口74.5%下降到2050年的56.7%.随着老龄化程度的加深,老年人口抚养比会进一步提高,劳动力供给将进一步减少。而由于人口结构变化和调整具有一定的滞后性,需要的时间较长,老龄化又是不可逆转的。因此,老龄化将会是我国人口结构的长期特征。
  
  (三)我国在人均收入水平较低的情况下进入老龄社会,服务体系跟不上老龄人口需求。发达国家在经济发展到一定程度的时候,才进入老龄化社会,社会保障、养老体系及医疗水平均较高,可以应对老龄化带来的经济上的挑战。发达国家在进入老龄化社会的时候,人均GDP一般为5000到10000美元,而我国在进入老龄化社会时,人均GDP为800美元,相当于世界水平的16.2%,老龄化进程超前于经济发展,老龄化带来的负担较重。随着老年人口数量的不断增加,会使得老年人群对赡养、医疗、社会福利及社会服务等方面的需求增加。但是,我国针对老年人的社会保障、医疗服务等方面的政策、措施还不够完善,养老服务体系还远远滞后于养老的服务需求,尤其是农村居民的养老、医疗保障制度更加不健全,保障水平比较低,老龄化带来的负担更重。
  
  (四)我国劳动年龄人口减少与老化,导致社会产出及政府财政收入减少。一方面,人口老龄化将直接导致年轻劳动力的供给不足、劳动力的平均年龄越来越大,在我国这样一个生产率水平较低的劳动密集型国家来说,劳动者体力的好坏对劳动产率的提高有重要的作用,而老年人口体力及精力的下降,将直接导致劳动生产率的下降。而且高龄劳动力接受新知识及科学技术的能力较差、缺乏创新、对新技术的适应能力也较差,将会影响企业技术创新及技术变革,也会导致劳动生产率的下降,社会产出及财政收入的减少。另一方面,为了促进社会公平、促进老龄产业发展并缓解养老的巨额财政支出,老龄化的加剧将促使政府采取促进老龄产业发展的政策,以税收优惠或者财政补贴的方式对老龄产业进行扶持,比如对符合国家规定的条件的养老金给予税收减免、对私人养老服务机构给予税收优惠政策等,虽然有利于老年产业发展,有利于缓解老龄化对经济、社会的冲击,但同时也带来了财政收入的减少。
  
  (五)人口老龄化程度加深使我国在养老和医疗方面财政支出持续增加。2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右,如此多的老年人将会导致与养老、医疗相关的财政支出比重不断上升。一方面,随着老年人口的增多及养老保障覆盖面的增大,领取养老金、养老保障的人数增加,直接加重了我国财政的养老负担。人力资源与社会保障部统计部《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,2014年年末全国参加基本养老保险人数为84232万人,比1996年的8800万人增加了75432万人,基本养老保险金累计结余35645亿元,较上年下降4370亿元。目前,职工养老保险的抚养比是3.04:1,也就是3个人养1个人,预计2020年将下降到2.94:1,到2050年将下降到1.3:1,领取养老金的人数越来越,并且随着人口预期寿命的增加,领取养老金的年限也在相应的增长。所以,在人口老龄化不断加剧的情况下,政府的养老支出压力也将逐步的增加。另一方面,由于老年人自身的生理特征,身体功能开始下降,很多老人不得不面临慢性疾病的困扰,加之老年人对健康生活的需求,将会促使政府将更多的财政支出用于改善老年人的卫生、医疗条件,导致国家用于老年医疗的费用增加。
  
  三、政策建议
  
  (一)减少和避免老龄化带来的不利因素,弥补劳动力供给不足的缺口,促进经济增长。一是返聘老龄高级人才。在不同的工作岗位中,一些人经过几十年的学习和研究,积累了相当丰富的知识和经验,比如科研、医学领域老年人队伍中的佼佼者,即便在知识和技术更新换代频繁的今天,他们仍然能继续在自己的岗位上游刃有余。通过返聘,可以继续使他们为社会创造更多的价值。二是发展老年教育,提高老年人的素质,使其成为能对社会贡献力量的人力资本。不论是因为经济的困难还是排除空虚的需要,一些低龄老年人就业的愿望非常激烈。可是由于知识和技术的过时,跟不上社会的步伐,难以胜任各种岗位的工作。发展老年教育可以满足老年人的就业需要,为社会提供更多的劳动力资源。三是大力发展老年产业。目前,我国老年产业还远远不能满足老年人口的需求。随着经济的发展,老年人口的养老金、退休金逐步提高,他们的收入也呈不断上升的态势。而我国作为老年人口最多的国家,拥有巨大的消费潜力,如果能够充分利用现有的广阔市场,以老年人需求为导向,研制适合他们的产品,重点发展老年服务业,兴建养老机构、医疗服务机构等,将会创造更多的工作机会,缓解社会就业压力,促进经济发展。
  
  (二)建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系,缓解政府的养老和医疗保障支出压力。建立多渠道、多层次的养老、医疗保障体系,缓解政府的养老和医疗保障支出压力。一是要加快养老保险制度的改革,推进养老保险的全国统筹,进一步完善个人账户制度,推出渐进式延迟退休年龄的政策,推进养老保险基金的投资运营,实现保值增值,推进多层次的养老保险体系,除了基本养老保险,还要推进企业年金、职业年金、商业养老保险、建立多层次养老保险体系。二是建立健全老年人基本医疗保障体系,采取财政补贴、减税等方式鼓励商业医疗保险加入,鼓励企业开展补充医疗保险,与商业医疗保险进行合作,为老年人提供更全面的医疗保障。同时,对于老年人保健、护理行业给予一定的税收优惠政策和扶持,在全社会形成一个良性循环、互助互惠的医疗保障体系。
  
  (三)明确政府主体责任,大力发掘民间力量解决老龄化问题,缓解财政支出压力。政府对于养老保险制度的建立和完善应该明确主体责任,动员社会力量参与老年社会服务体系构建。老年人口的不断增多、失能老人的不断增加,使得要尽快构建比较完善的老年社会服务体系。除了财政补贴、专项转移支付以及福利彩票收益的资金来源以外,可以提倡慈善事业等社会力量也参与到老年基础设施改建、养老机构筹建等工作当中,调动全社会力量来尽快构建老年社会服务体系,缓解政府的财政支出压力。
  
  参考文献
  
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  [4]余永定:财政稳定问题研究的一个理论框架[J].世界经济。2000,(6):3-12.
  [5]中华人民共和国统计局。中国统计年鉴2015[M].2016.