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国家智库影响社会政策制定的机理与案例解析

添加时间:2020/12/28

  摘    要:中央高度重视智库建设。以社会政策为切入口,借鉴权力资源理论、国家中心视角理论和多源流政策分析理论,并通过长三角地区新型智库建设的经验讨论,探究我国智库影响社会政策制定的方式及逻辑机理,对更好发挥智库在国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用有着一定的理论价值和实践意义。我国智库主要通过沟通、借力、迎合、嵌入等方式影响社会政策制定过程,而其在权力资源性、组织依赖性和损失嵌入性这三个方面的状况决定了政策运作机制发挥作用的成效。因此,采用何种方式来提升社会政策制定的成效,取决于这些智库在权力资源性、组织依赖性和损失嵌入性三方面的状况,及其参与各方在这些方面所具有的能级大小。

  关键词:智库; 社会政策; 国家治理; 机理; 方式;

  引言

  习近平总书记指出:"坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。"1"我们进行治国理政,必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。"2改革发展任务越是艰巨繁重,越需要强大的智力支持。智库(Think Tank),又名思想库,是专门为公共政策和公共决策服务、生产公共思想和公共知识的社会组织,是国家治理现代化重要组成部分。党中央历来高度重视智库建设。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央面对新形势新任务,为实现"两个一百年"奋斗目标和中华民族的伟大复兴中国梦,倍加重视智库建设。党的十八届三中全会强调,要加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。这是党中央首次提出"新型智库建设"概念。中共中央还下发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,审定了《关于首批国家高端智库试点单位的报告》和《国家高端智库建设试点工作方案》。对推进智库建设,习近平总书记高度重视,先后多次作出重要指示,并主持中央全面深化改革领导小组会议,审议讨论方案和实施意见,发表重要讲话。习近平总书记强调:"智库是国家软实力的重要组成部分,要从推动科学决策、民主决策,推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度,把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。"3习近平总书记关于智库建设的重要论述深刻阐明了中国特色新型智库建设的重大意义、基本原则、主要任务、目标要求和工作着力点,为推进智库建设指明了方向、提供了遵循。

  诚然,作为政策决策中的一种组织和制度安排,我国智库可以在公共政策制定方面发挥作用,为党和政府科学民主决策提供重要支撑。经验表明,尽管智库可以在众多方面发挥功能,但最主要的途径或方式还是通过影响公共政策制定、评估和调整的过程,而推动国家治理的思想高度和科学程度。基于科学制定社会政策是国家治理现代化能力的重要体现2这一现实,社会政策又是公共政策在社会建设领域的集中表现,对推动国家治理能力现代化尤其是社会治理能力水平的提升有着重要的意义,因此,有必要以社会政策为切入口,探究我国智库影响社会政策制定过程的方式及其背后的逻辑机理,以期更好地促进智库在国家治理体系和治理能力现代化进程中放大优势、发挥作用。

  一、概念界定与文献综述

  首先,梳理一下社会政策与公共政策的关系。社会政策与公共政策的关系命题在学界讨论至今,还未有定论。广义上说,作为社会行动的社会政策,亦是公共政策的一部分,4是影响公共福利的国家行为,5且所有的社会政策都产生于政治进程,社会政策的制定是一种固有的公共政治活动,由来自不同利益群体的人经过长时间的讨论最终达成的一种协议。狭义上说,社会政策是政府用资金与服务影响公民福利的举措,6也可以说是同社会成员的社会福利、基本权利紧密相关的政策,7主要涵盖社会保障、公共医疗卫生、住房、教育、劳动就业、社会福利服务等方面,以及针对专门人群的社会政策体系和社会政策的其他内容,8是一系列有关社会福利的政策。从社会质量的角度来说,社会政策在中国应当是从面向贫困、福利群体的保障,扩大至为全民提供公共服务的政策。9基于此,笔者认为,社会政策在某种意义上就是公共政策,是公共政策在社会建设领域的体现,既可以是一系列行为准则、地方性法规和条例,也可以是为包括弱势群体在内的面向全民的社会福利与公共服务政策。不过,相较于公共政策,社会政策更多地关注个人和群体,有社会民间组织的积极参与,更加的中观或微观;甚至从某种程度上说,社会政策本身也是一种政府治理社会问题的实践,3这也更有利于智库等社会组织的介入。

  当前,学界对于智库与社会政策,大多放在智库与公共政策关系的大方向下去讨论。国外文献梳理表明,智库的属性往往被视作为知识组织,长期以来被认为在公共政策制定过程中发挥了积极作用,其发挥积极作用的关键核心是在于智库掌握的主要资源--知识。10智库影响公共政策的理论,西方学者亦有较多的阐述,主要有影响力的是多元主义、精英主义、制度主义、新葛兰西主义、知识运用理论和专家参与理论,11包括Stone12、Sherrington13、Schlesinger14等西方学者都强调在治理进程中有关智库角色和属性的概念化梳理,特别是关于智库的思想或观点与公共政策之间是如何转化、复制与执行的内容。因此,国外学界不仅仅关注智库的属性、涵义与定位,以及智库嵌入治理的合法性与合理性等议题,更涉及到了智库是如何影响政策制定,并分析了智库在政策制定进程中的得与失。15相关国外理论和经验研究,为我们探析我国智库与社会政策之间的内在联系和运作机理提供一定的镜鉴。

  在中国,随着我国智库的日益增多,学界大多是基于对智库与公共政策的宏观分析。一方面,学界关注智库的属性和定位,探讨智库在公共政策方面的作用和功能。随着我国全面进入"深化改革期",公共政策决策咨询和服务也显得愈加重要,朱旭峰将我国智库研究置于决策咨询的制度环境中,从"宏观-体制""中观-模式""微观-结构"三个理论层面明确我国智库的组织定位,从国家制度关系方面阐述了智库作为政策决策中的一种组织和制度安排,为提高国家治理水平和能力提供了途径,是增强中国软实力和治理能力现代化的重要武器。16张大卫、徐占忱基于我国智库建设在现代国家政策决策体系中占有的特殊地位,从智库的功能论出发,认为智库是国家治理体系不可或缺的重要组成部分,强有力的智库支撑体系也是国家治理能力的体现。17孙蔚则从社会结构化理论层面,构建了智库与国家之间的互相依赖而又互相影响和牵制的关系,认为国家和智库之间既有供需之间的关系,也存在遵从依赖与规制引导的关系。18文少保认为智库对公共政策的制定有影响,一是通过前瞻性、针对性研究,产生和形成一系列符合中国本土实际的国家治理和社会治理思想,从思想上引导政府决策,或发展成为国家战略,从战略层面影响国家政策;二是开展关于人民群众需求和意见的各种调研,收集和反映人民群众的诉求,从而产生一些影响力,进而从社会舆论层面去影响和引导政府决策,并强调智库对国家治理现代化的影响出发点,都是服务党和政府科学民主决策以促进政府治理能力现代化的实现。19这说明,智库与国家治理现代化有着不可分割、相互作用的密切关系,而智库的价值体现,主要还是在推动公共政策制定层面上。另一方面,基于对当前智库与公共政策的关系分析,学界对发挥智库功能,更好实现我国决策的科学化民主化,必须对智库进行全方位的制度建设和理念创新,构建我国智库体系的科学模式和发展路径达成了共识,并从不同角度去寻求智库介入公共政策制定与国家治理的路径,比如占学识20、胡庆亮21、刘风光等22在国家治理视域下对如何发挥智库功能和作用,更好推进公共政策制定的科学性提出了比较宏观的建议,大多是从目标定位、体制机制、人才队伍等方面入手。钱再见基于公共权力的视角,认为智库在参与国家治理与公共政策制定的过程中有一定的权力,这种权力不同于立法、行政与司法等强制性权力,而是在国家治理现代化进程中形成的影响力,来源为智库自身权力体系和治理体系的优化。23他和高晓霞进而以我国智库影响力的生成逻辑和作用机制为切入点,提出了新时代我国智库如何催生、提升、扩大影响力的路径。24闵学勤则认为,中国智库成长的环境与西方不同,我国智库还不能完全"去行政化",与政府合作、借助政府的力量发展自身将会在未来的相当一段时间内处于普遍状态,无法照搬西方智库运营模式,需要探索建立中国特色的"服务国家型智库""驱动社会型智库""经济导向型智库""区域战略型智库"多元智库模式,相互作用,合力驱动,以此开启国家治理现代化的新格局。25

  上述研究成果,为后来的分析奠定了良好的基础,提供了视野。综观文献,相关研究成果多是从宏观的层面探析智库推动国家公共政策议程设置、制定过程、评估等方面的功能和作用,较少单独涉及社会政策方面,较为缺乏中观或微观的视角。且由于智库在国内尚属于比较新的议题,尽管很多学者为智库介入公共政策方面提供了较多的实证分析,但是为数不多,大多数研究还是基于我国新型智库的现实问题开展应用型研究,提出相关对策建议,还不是非常具有学理性。因此,在厘清社会政策和公共政策的关系后,笔者希望提供一种基于中观分析的视角,探讨我国智库影响社会政策制定过程的逻辑,为更好构建我国智库学术体系提供一定的参考。

  二、智库影响社会政策制定的机理构建

  不难发现,智库对政策的影响主要在政策制定之前与政策发布之后的评估过程这两个阶段,但是实际上,智库对社会政策的影响,贯穿于政策制定过程的始终,26包括政策制定、政策执行和政策评估。那么,我国智库影响社会政策制定会是怎么样的逻辑?考培提出了权力资源理论,认为工会和资方双方在权力资源上的不同造成不同福利国家社会政策的差异。如果将智库作为一个权力资源中心,那么,它与国家之间的较量就成了智库取得影响社会政策的关键因素。虽然智库具备的权力资源十分重要,但这种理论很容易导致智库陷入与国家相对立的局面,没有考虑到我国作为中国共产党执政的人民民主专政社会主义国家的特殊性,也不大适用于中国的智库大多不独立于政府而带有半官方色彩,实行的是科层治理模式27这一现实。学界流行的另外一种关于社会政策研究的主流范式是国家中心视角理论,它提出了国家自主性、国家能力和国家结构三个维度,28国家在社会组织影响社会政策时发挥着重要的作用。许多研究发现,社会力量的政策影响力以及社会力量影响政策的方式,都由国家塑造和决定。29尽管智库可以通过各种方式影响社会政策的制定过程,但最终的决定权在国家,国家意志还能影响智库及其他政策参与者的行为,这对于研究我国智库影响社会政策制定过程有着重要的启发。此外,关于智库影响政策的理论,许多学者还引用了约翰·W.金登提出的多源流政策分析理论,即智库引起政府对公共问题的注意,引入"问题流",智库通过分析问题提出解决方案,打开"政策流",包括民众情绪、公众舆论、利益集团等影响问题解决方案的政治,形成"政治流".智库在其中的作用,就是开启或推动任何源流,最终促使三种"源流"在某一时间点汇合,打开"问题之窗".在社会政策制定过程中,智库是置于社会网络中的社会组织,在政策流的形成过程中起到一种难以替代和重要的推动作用,牵涉较多的利益相关者。由此,朱旭峰提出"损失嵌入性"概念,指那些与决策者网络联系紧密的利益相关者,是否是该社会政策变迁的潜在利益损失者。30可以推断,智库在影响社会政策可能会有相关的利益受损者,"损失嵌入性"考量的是在某个特定的政策变迁过程中,主要的利益受损者是否和决策者存在密切的网络联系。

  笔者基于对以上三种理论的综合考量,尝试构建我国智库影响社会政策制定的机理。笔者将我国智库影响社会政策制定的关键属性归结为三个方面,一是智库基于阶层和知识所拥有的权力资源是否强大,即"权力资源性",专家力量强大的智库,往往产出的智库成果质量较高,话语权和地位也会较高,继而影响社会政策的制定;二是从国家结构层面考量智库与国家依赖程度,即"组织依赖性",尽管学界3132将中国智库分为官方智库、半官方智库、社会(民间)智库与高校智库,但由于我国智库大多(占比约为95%33)依托高校或事业单位,其影响社会政策制定过程的程度还会受到其体制机制的影响;三是智库影响社会政策制定过程中所牵涉的政策网络利益大小,即"损失嵌入性",当智库专家支持的政策变迁的损失嵌入性强时,政策网络内的相关利益受损者就会试图阻止专家建议发挥作用。智库作为由专家组成的社会组织,其影响社会政策的因素也同样受"损失嵌入性"影响,损失嵌入性的强度决定了智库影响社会政策的行动模式和策略。

  由此推断,不同的权力资源性、组织依赖性、损失嵌入性导致智库可以、可能、不得不通过一定的方式去影响社会政策制定。不同智库影响社会政策制定的方式既有单一的,也有运用多种的;即使是同一类别的智库,其影响社会政策制定的方式也不一样。基于此,笔者确定长三角地区新型智库作为实证研究的对象,以此来分析和验证我国智库影响社会政策制定的逻辑机理。

  三、智库影响社会政策制定的案例分析

  目前,长三角地区智库建设得到大力推进,形成了百花齐放、层次分明、类型多样的新型智库格局,产生了一批对重大决策和战略问题发挥作用的智库研究成果。比如,截至2020年10月底,浙江省就形成了以5家高端智库试点单位为龙头,24家重点专业智库和培育智库为支撑,7家智库培育单位为补充,层次清晰、结构合理、特色鲜明、优势互补的新型智库建设总体布局,培育了一支思想活跃、特色鲜明、优势突出、创新务实的智库人才队伍,充分发挥浙江"三个地"和"重要窗口"的政治优势,促进各智库加强对习近平新时代中国特色社会主义思想的研究阐释,深入总结提炼习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江的生动实践和浙江贯彻落实党中央部署推动经济社会高质量发展的典型案例,围绕省委省政府中心工作和重大决策部署,积极开展咨政研究、理论研讨和宣传阐释,努力成为党委政府科学决策的智囊团、思想库。通过对长三角地区智库建设的经验研究表明,智库往往会采取沟通、借力、迎合、嵌入等四种方式来影响社会政策制定。

  沟通是当前智库影响社会政策制定的最常见的方式,也是非常正式的渠道,包括递交决策咨询报告、提案与建议、社情民意等方式来引起政府或政策制定部门的注意,期望通过沟通来平衡社会政策制定过程中的各方利益诉求。借力也是比较常见的方式,智库可以借助大众媒体影响社会政策的制定,通过舆情和舆论影响来打开"问题之窗",或对社会政策制定带来改变,这种方式的影响力在某种程度上还高于正式沟通。迎合是我国智库在某种程度上不得已采用的方式,这些智库在参与社会政策的制定过程中,会有自身团体利益得失方面的考量,因此,其对社会政策的影响力主要体现在为相关利益政府部门在政策制定过程中提供"智力"方面的支持。嵌入分为主动和被动,主动嵌入是智库委派专家主动参与社会政策制定过程,或成为政策制定部门的成员,继而直接影响社会政策的形成;被动嵌入则是智库基于权力资源的集中现实,受到政府的青睐而导致政府对智库产生了"依赖度".

  (一)沟通:构建政策议题

  设置议题从而影响政策制定是西方智库常用的方式。比如,自1996年开始,美国智库包括兰德公司、布鲁金斯学会、战略与国际研究中心等就对网络恐怖主义、全球供应链、网络隐私保护等议题展开了研究,34尤其是兰德公司,以前瞻性的战略议题影响美国政策而闻名智库界。在中国,智库影响社会政策议题和议程的设置以通过对现实问题的分析研判提出对策建议的方式为主,主要包括提供内参、调研报告或决策咨询。35比如,浙江师范大学非洲研究院为了争取中国和南非之间的教育政策,于2017年成立中南非人文交流研究中心。自2016年底至2018年6月,以维护和争取中方利益为基本原则,该智库集中扎根中南非研究领域的学者力量,就教育部《南非共和国与中华人民共和国学历学位互认协议》(草案)文本内容,给予持续跟进,提出非常有价值的修改建议。2017年1月,该智库向教育部国际司提交《中国与南非教育体制比较研究》的报告,全面系统地对比分析了中国与南非两国学制和学位体系的异同,为中南两国学历学位互认工作提供政策咨询。在此基础上,教育部国际司采用了该智库提出的咨询建议,并在2018年8月,中国与南非政府正式签署《中南非高等教育学历学位互认协议》。此外,该智库首席专家多年深耕中非关系研究,关于建立中非高级别人文交流机制的多个政策咨询报告被国务院政策研究室等部委采纳,多次得到领导肯定性批示,并影响了中国对非洲的教育及移民政策。

  浙江师范大学非洲研究院作为高校智库,理应有较强的组织依赖性,开展智库研究工作会受到体制机制方面的约束,但是,该智库具有较高的权力资源性,在中非关系研究方面集聚专职科研人员和智库服务人才,并吸收外籍学者,构建智库的智力资本;另一方面,该智库抢占先机,将"当代非洲发展问题"与"新时期中非合作关系"作为重点研究方向,符合了我国中非外交关系的基本原则,也契合了国家对非发展战略。该智库用前瞻性、战略性的研究报告,引起政府的注意,设置议题并逐步形成了在该研究领域的话语权。目前,来华留学的非洲人数量增多,引起一定的社会问题,这些都引发制定和改善相关社会政策的必要性。基于多年在该研究领域的发力,该智库取得了较好的"政府回应性"36,政府在制定相关社会政策的时候,因为牵涉的利益群体较多,即存在"损失嵌入性",也会需要该智库提供一些参考。由此,该智库影响社会政策的力度和效度37也就进入一个良性循环的态势。然而,一些权力资源性不强的智库,其与社会政策制定部门的沟通,往往是间接的,在提供决策建议或建言献策的时候,转化为决策部门的批示或采纳,以及设置议题方面,都还有较大的自由裁量空间。

  (二)借力:引导公众舆论

  媒体可以放大舆论,表达智库的诉求,从而可能影响政府政策,主要通过自身议程设置来建立公众议程,继而推动公众议程转化为政府议程。38在西方,比如美国智库就长期致力于国家政策可持续性发展的研究,与媒体有相当互动。39在中国,也有不少智库通过借力媒体,从而引导公众舆论来影响政府社会政策制定过程中的公众参与环节,甚至影响社会政策议程设置。根据2019年CTTI报告,目前智库主要还是通过纸媒借力(共发表13323篇报纸文章),同时也越来越重视电视和新媒体等传播媒介。比如,复旦大学中国研究院与东方卫视合作,打造出《这就是中国》,来引导公众舆论导向。复旦大学中国研究院于2015年正式成立,由中国道路研究的两个重镇(复旦大学中国发展模式研究中心和复旦大学新政治经济学研究中心)联合组建而成,为首批国家高端智库建设试点单位。该智库凭借强大的权力资源性(拥有以张维为教授为首席专家的智库团队),通过张维为专家(被《光明日报》评为2016年中国智库十大人物)借力东方卫视《这就是中国》吸引了大量的粉丝,从而构建起在中国道路阐释研究上的话语权,并通过媒体议程的设置来影响公众参与的情绪和态度,而基于政策层面的阐释有利于形成共同认知,40从而对社会政策制定部门在政策制定过程中的吸取公众意见和建议方面产生了较大的影响。如前所述,大多数智库都已认识到通过媒体扩大影响力的作用,但是不同类型智库借力的方式有所不同,而权力资源性的大小成为了智库借力方式和能级的主要决定因素。由此可见,当一项社会政策制定的损失嵌入型较强时,智库就可以凭借自身的影响力积累,通过借力媒体引导公众舆论继而影响社会政策议程设置与公众参与。

  (三)迎合:提供知识服务产品

  智库常常通过出版物的发行、发布年度报告等形式来影响社会政策制定,这种影响方式在国外智库很常见,不少智库会围绕主题专门制作定期发布的系列成果,形成知识产品提供给有需求的客户,比如英国的伦敦国际战略研究所,其发行的《军事力量对比》《战略研究》《年会报告》等被视为国际战略研究的权威着作,41这些付费的知识产品,既可以为智库带来收入,又可以为智库带来新的客户和新的需求。然而,在中国,智库的主要客户为政府,而政府一般是通过政府购买服务的形式对其立项,从而达到知识服务产品影响社会政策的目的。这在组织依赖性强的智库中表现得更为明显,比如,浙江省标准化智库依托浙江省标准化研究院,是专业从事标准、质量、品牌和市场监管领域政策研究和服务支撑的权威技术机构。该智库为政府部门提供社会政策层面上的技术支持,如正式发布省级地方标准《城市社区工作者服务规范》(DB33/T 2230-2019),重点明确了城市社区工作者的仪容仪态要求、职业素质要求以及沟通协调能力、风险防控能力、智能化技术应用能力等八大工作能力要求;规定了社区公共服务、居民自治服务、社会工作服务等社区服务内容,居民接待、走访、代办、个案、小组等服务形式,从首问责任、服务时限、反馈处理等方面量化服务质量要求。此外,根据服务内容和要求,确定了由7个维度、29个指标组成的评价指标体系。该标准的发布将更好地推进浙江省有关社区政策的实施和推行,对指导社区工作者提高服务质量和水平,满足居民对治理能力现代化的诉求,破解当前社区工作者职业素质不均衡、服务提供质量不高等问题,有较大的影响。该智库权力资源性很强,有专职研究人员62名,但由于该智库的组织依赖性相比高校智库还要强,为规避牵涉较多的利益冲突,从而减少损失嵌入性带来的不必要麻烦,这类智库倾向于迎合相关政策制定部门,为其提供智力产品,影响政策咨询流程,从而获得政策制定部门的肯定。

  (四)嵌入:参与政策制定过程

  智库在影响社会政策制定的最有效方式是嵌入,甚至有学者提出,智库要随时随地参与社会政策制定过程,开展无边界研究。42李刚、郭婷婷提出了智库嵌入式决策咨询服务模式,强调智库需要嵌入政府关系。43在国内,智库逐渐意识到与政府构建关系的重要性,并通过参与政策制定过程发挥影响力。比如,浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院依托管制经济学(应用经济学博士点特色专业)、应用经济学博士后流动站,形成一支以中青年学者为主的高学历、重实践的研究团队,并主动积极联合一批国内外政府监管领域的着名学者和实际部门专家,开展政府监管与公共政策领域的决策咨询研究,以课题项目、学术论坛、年度报告等形式主动嵌入社会政策的制定过程中。《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》是浙江省委、省人民政府为规范全省党政机关重大决策社会风险评估工作,服务保障改革发展大局,服务保障公民、法人和其他组织的合法权益,服务保障重大决策顺利实施,从源头上防范社会稳定风险制定的重要规范性文件。该智库专职研究人员参加《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》这一规范性文件的制定中的两个环节的咨询工作,提交《关于修改〈浙江省重大决策社会风险评估实施办法(修订稿)〉的咨询建议》,关于制定依据、第三条开展社会风险评估的原则、第十条"合法性评估"、第二十八条评估责任追究、第二十九条评审责任追究以及其他等六个方面的建议,44在《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》的制定中,得到了全面采纳,直接影响决策部门制定出台该社会政策。

  相较于沟通、借力与迎合,嵌入是影响社会政策制定过程最为直接的方式。浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院利用与政府的"伙伴关系",找到一条发挥影响力的便捷方式,也大大提高了政府社会政策制定的实用性和准确性。其实,这种身份转换在西方国家如美国是十分常见的,45即智库通过旋转门机制影响社会政策的制定。通过建立"旋转门"机制推动智库参与社会政策制定过程,可以在更大程度上影响社会政策的制定。

  四、讨论与建议

  上述案例分析呈现以下图景:第一,"权力资源性"是我国智库选择何种方式去影响社会政策制定过程的必要条件,一个智库如果没有足够强大的包括政策思想、意识形态、范式、产品等在内的专家智力资源,便弱化了智库研究与社会政策制定之间建立"沟通"桥梁的关键能力。在一定程度上,"权力资源性"突出智库的"自主性",而"自主性"在西方国家智库建设中有着不同一般的地位,市场化越充分,智库自主性越强,其产出的产品就会形成竞争力,继而影响社会政策的制定过程。如案例中提到的浙江师范大学非洲研究院,依靠在非洲研究领域的优势资源,展现其在国内甚至国际层面上的竞争力。

  第二,"组织依赖性"是我国智库影响社会政策制定过程的关键因素,也是区别于西方智库独立性、自主性的最根本的特征。"组织依赖性"一方面决定以政府单位部门为依托的智库,不管其权力资源性的能级大小,不得不考虑选择迎合的方式,来充当社会政策制定部门的"咨询顾问",继而对社会政策制定过程产生影响,体现智库的"存在意义",如本文案例中提到的浙江省标准化智库;另一方面,组织依赖性在某种程度上突出"政治嵌入性",即使权力资源性很强的智库,也往往会采取利用体制内可资利用的空间来达到影响社会政策制定过程的目的,继而会推动智库采用嵌入的方式去走捷径,来扩大智库的政策影响力,如前文中提到的浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院。

  第三,"损失嵌入性"是我国智库影响社会政策制定过程需要考虑的重要因素,也是间接凸显智库价值和功能的先决条件。如果社会政策制定没有牵涉多方利益,是很容易裁决的,那么智库的影响力就会缩小甚至弱化,因此,智库在选择何种方式影响社会政策制定过程,往往需要社会政策制定过程存在"损失嵌入性".在此前提下,各智库会考量自身作为社会组织在参与特定社会政策制定过程中所承受的利益大小,继而选择影响方式。当损失嵌入性强,智库往往受制于组织依赖性,会选择借力等方式去间接影响社会政策的制定。

  由此,当智库试图对社会政策制定产生影响时,要对自身在权力资源性、组织依赖性及损失嵌入性三者之间的能级大小进行自我评估,从而选择最佳的影响方式。鉴于我国智库组织依赖性较大,有必要进一步扶持有实力的民间社会智库,从而为社会政策制定吸纳不同的意见提供更多的机会与渠道,减少社会政策制定损失嵌入性强时产生的同质化意见的倾向。同时,要建立不同智库人才流动机制,进一步开拓政府与智库间的人才流动机制,借鉴美国智库人才流动成功经验,建议尽快建立智库学者到政府任职、退休干部到智库从事政策研究的机制,不断把有思想活力、有实践经验、有政策研究能力的专业人士,根据需要吸纳到智库队伍中来,重视跨学科或复合型人才,改变专家一元导向为多元结构导向,促进有限的权力资源的最大化利用。
  注释
  1习近平:《坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,《求是》,2020年第1期。
  2《习近平为何特别强调"新型智库建设"》,人民网,2014年10月29日。
  3(1)《习近平为何特别强调"新型智库建设"》,人民网,2014年10月29日。
  4(2)参见岳经纶、邓智平:《国家治理现代化离不开社会政策》,《中共浙江省委党校学报》,2014年第5期。
  5(3)参见黄晨熹:《社会政策概念辨析》,《社会学研究》,2008年第4期。
  6(4)Hill,M.,"Unders tanding Social Policy,"Oxford:Basic Blackwell,1980,p.1.
  7(5)Marshall T.H.,"Social Policy,"London:Hutchinson University Press,1965,p.7.
  8(6)参见吴忠民:《从平均到公正:中国社会政策的演进》,《社会学研究》,2004年第1期。
  9(7)参见关信平:《社会政策概论》,北京:高等教育出版社,2009年版,第8页。
  10(8)参见林卡:《社会政策、社会质量和中国大陆社会发展导向》,《社会科学》,2013年第12期。
  11(1)参见熊跃根:《作为社会治理的社会政策实施:技术理性与政治实践的结合》,《江海学刊》,2015第4期。
  12(2)Rosetta Collura,Pierre Vercauteren,"Theoretical Perspectives on Think Tanks in the European Governance,"23th World Congress of IPSA Abstract,2017.
  13(3)参见胡潇文:《西方智库理论研究现状评析》,《学术论坛》,2017第2期。
  14(4)Stone,D.Garbage Cans,"Re cycling Bins or Think Tanks?Three Myths about Policy Institutes,"Public Administration,2007,pp.259-278.
  15(5)Sherrington,"Shaping the Policy Agenda:Think Tank Activity in the European Union,"Global Society,2000,pp.173-189.
  16(6)Schlesinger,"Creativity and the Experts.New Labour,Think Tanks,and the Policy Process,"International Journal of Press,Politics,2009,pp.3-20.
  17(7)Jessop,"Governance Failure,"in G.Stoker(ed.),The New Politics of British Local Governance,Basingstoke:Macmillan,2000,pp.11-32.
  18(8)参见朱旭峰:《构建中国特色新型智库研究的理论框架》,《中国行政管理》,2014年第5期。
  19(9)参见张大卫、徐占忱:《国家治理现代化与当代中国智库建设》,《全球化》,2017年第4期。
  20(10)参见孙蔚:《论中国智库参与国家治理的逻辑及效能提升》,《当代世界与社会主义》,2016年第1期。
  21(1)参见文少保:《高校智库服务教育综合改革的价值、困境与实现路径》,《国家教育行政学院学报》,2015第12期。
  22(2)参见占学识:《国家治理视域中的中国特色新型智库建设》,《湖北行政学院学报》,2014第5期。
  23(3)参见胡庆亮:《以中国特色新型智库推进国家治理现代化的路径探析》,《广东行政学院学报》,2016年第1期。
  24(4)参见刘风光、柴韬、李海红、梁娜、刘晋伟:《国家治理视域下中国特色新型智库建设现实审视与发展策略》,《治理现代化研究》,2019年第1期。
  25(5)参见钱再见:《新型智库参与公共政策制定的制度化路径研究--以公共权力为视角》,《智库理论与实践》,2016年第1期。
  26(6)参见钱再见、高晓霞:《中国特色新型智库影响力的生成逻辑、作用机制与提升路径--基于多维理论视角的学理分析》,《智库理论与实践》,2019年第4期。
  27(7)参见闵学勤:《智库驱动:社会治理创新的中国探索》,《南京社会科学》,2016年第2期。
  28(8)Thomas R.Dye,"Understanding Public Policy,"Pearson Education Inc,2002,p.32.
  29(1)参见曹永森:《从政治沟通看政治决策的民主性和开放性--中西方智库、媒体的比较分析》,《湖北行政学院学报》,2011年第6期。
  30(2)参见刘军强:《社会政策发展的动力:20世纪60年代以来的理论发展述评》,《社会学研究》,2010年第4期。
  31(3)参见黄冬娅:《企业家如何影响地方政策过程--基于国家中心的案例分析和类型建构》,《社会学研究》,2013年第5期。
  32(4)参见朱旭峰:《中国社会政策变迁中的专家参与模式研究》,《社会学研究》,2011年第2期。
  33(5)参见李凌:《中国智库影响力的实证研究与政策建议》,《社会科学》,2014年第4期。
  34(6)参见任林茂、王伟静:《我国新型智库的分类、特点和能力提升策略》,《高教探索》,2017年第4期。
  35(7)参见邓岩:《中国智库的类型研究》,《天水行政学院学报》,2011年第5期。
  36(1)Robert H.Anders on,Phillip M.Feldman,"Securing the U.S.Defense Information Infrastructure,"Washington DC:RAND CorperationPress,1999,pp.79-85.
  37(2)CTTI智库报告(2019年)。
  38(1)孟天广、李锋:《网络空间的政治互动:公民诉求与政府回应性--基于全国性网络问政平台的大数据分析》,《清华大学学报》(哲学社会科学版),2015年第3期。
  39(2)参见郭春甫、定明捷:《网络民意影响公共政策构建的力度和效度》,《宁夏大学学报》(人文社会科学版),2008年第1期。
  40(3)参见赵玉峰:《论公共政策议程建立过程中媒体的影响》,《四川行政学院学报》,2007年第4期。
  41(4)参见刘丽群、刘倩、吴非:《美国智库与媒体的互动--以CNAS(新美国安全中心)、CSIS(国际关系战略学会)、Brookings(布鲁金斯学会)为例》,《湖北社会科学》,2014年第10期。
  42(1)参见董玄、陈思丞、孟庆国:《对比观念、共同认知与政策制定--以土地托管政策过程为例》,《公共行政评论》,2019年第3期。
  43(2)参见许共城:《欧美智库比较及对中国智库发展的启示》,《经济社会体制比较》,2010年第3期。
  44(3)参见徐宁:《无边界研究--一种智库研究的新型模式》,《决策探索》(上),2020年第1期。
  45(4)参见李刚、郭婷婷:《智库嵌入式决策咨询服务模式》,《智库理论与实践》,2019年第4期。
  46(1)参见《以严格执法强力规范行政行为》,《杭州日报》2015年1月10日。
  47(2)参见谷贤林:《智库如何影响教育政策的制定--以美国"教育政策中心"为例》,《比较教育研究》,2013年第4期。