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我国政府向智库购买决策咨询服务的制度安排

添加时间:2017/01/24
建立和健全决策咨询问责制度,让提供决策咨询服务的智库专家真正具有责任感,在政策研究过程中确保“研究价值中立”,运用正确的研究方法开展真正的独立研究。
  【摘要】政府向智库购买决策咨询服务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键路径,也是国家文化软实力提升的重要举措。政府向智库购买决策咨询服务,有着其内在的改革机理。然而,我国政府向智库购买决策咨询服务的实践过程面临一系列制度缺失,主要表现为政府购买智库决策咨询服务的法律法规制度不明确、组织保障制度不健全、成果供需机制不对接、智库竞争制度不公平和评价监督制度不完善。为提高政府决策的科学化和民主化,促进各类智库公平竞争健康发展,需要进行合理的制度安排。
  
  【关键词】政府购买决策咨询服务;智库;国家治理现代化
  
  政府向智库购买决策咨询服务是指政府为了解决重大问题,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式,向各类智库购买咨询报告、调研数据等不同的决策咨询服务以获得更优的政府决策方案。它的目的在于促进政府部门公共决策的科学化和民主化。在西方发达国家,政府决策层负责提供决策需求、主持方案论证、做出最后决断,而“谋”的任务则交给智库来完成。
  
  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”.在2015年1月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(后文简称《意见》)中也明确指出:“建立政府购买决策咨询服务制度”,健全制度保障体系。因此,研究我国政府购买决策咨询服务制度建设问题,有利于完善“建立政府购买决策咨询服务制度”的理论体系建设,更能为党和政府的公共决策提供科学的智策支持。
  
  一、我国政府向智库购买决策咨询服务的内在机理
  
  要探求政府向智库购买决策咨询服务的内在机理,首先就需要明确政府购买公共服务与政府购买智库决策咨询服务之间的区别。“政府向社会组织购买公共服务(Purchase of Service Contracting),是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费用。”[1]“就政府向社会组织购买公共服务的过程看,这一过程有三个基本环节,即公共服务的供给、生产和消费。这三个环节相应地涉及三类主体,即公共服务的供给者、生产者和消费者(特定公民)。运用这三个环节和三类主体,可以构建政府向社会组织购买公共服务的”购买者承接者使用者“的三元分析框架(见图1)”[2].
  
  政府向社会组织购买公共服务的“购买者-承接者-使用者”的三元分析框架
  
  借用以上三元分析框架进行分析,政府既是决策咨询服务的供给者,又是购买者;体制外智库(社会智库)是决策咨询服务的生产者,也是承接者;全体公民是决策咨询服务的消费者,也是使用者。
  
  由于决策咨询服务属于公共服务的一种,因此,政府购买公共服务也包括政府购买智库决策咨询服务,但是它们之间还是存在一些区别(见表1)。
  
 政府购买公共服务与政府购买智库服务的区别
  
  政府向智库购买决策咨询服务,其实质是政府利用市场竞争机制获得更优的决策咨询服务,旨在建立健全决策咨询制度,也是政府决策科学化、民主化实现的价值起点。
  
  第一,政府向智库购买决策咨询服务,是推进国家治理变革走向良治的现实需要。随着社会-经济快速转型,国家改革不断深化,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,明确改革的攻坚方向和重点举措,旨在让改革成果更多更公平惠及全体人民。围绕这一目标全面深化改革,需要各层次各领域扩大社会参与,国家治理主体、内容和方式也将会随之发生深刻变化,从而引发利益格局多样化,政府决策事务越来越呈现复杂化趋势,这对国家治理能力提出了很大的挑战。面对不断增多的社会信息和复杂的决策环境,为了保证政府决策的科学化和民主化,需要发挥智库在治国理政中的重要作用。政府为了在一些重大决策上获得更多的选择方案,需要各类智库为政府提供有效的高质量的决策咨询服务。这有利于改善决策咨询服务供给质量,同时转变政府角色和职能,使政府决策更加符合国家利益和满足社会要求,使决策符合人民的根本利益,促进政府决策的科学化和民主化。
  
  第二,政府向智库购买决策咨询服务,有利于促进我国社会形成完善的公平竞争的“公共决策机制”.在我国,“公共决策机制”发展还不完善。一是政府部门掌握的数据和信息没有正式公开,政府部门以外的智库难以获得这些第一手的数据和信息,难以产出具有价值的服务政府部门决策咨询的研究成果,这导致了体制内智库和体制外智库(社会智库)在研究数据和信息获得上的不平等,从而影响政策研究的质量。二是我国社会没有形成完善的“政策分析市场”.研究项目没有通过政策分析市场在全国甚至全球形成公开竞争招标,吸引全球各类智库开展研究。“在政策分析市场中,智库提供的产品是政策思想、专家知识、建议甚至是批评,而政府、媒体和公众等都是政策分析市场中的需求者和消费者。”[3]政策分析市场有助于公平竞争的“公共决策机制”的形成。政府购买智库决策咨询服务,倒逼各类智库通过公平竞争获取信息、数据和经费为政府提供决策咨询服务,相应地促进了我国现行“公共决策机制”的不断优化。
  
  第三,政府向智库购买决策咨询服务,有利于培育和发展社会智库,开展“储备性政策研究”.社会智库的繁荣发展能够为政府科学决策提供必要的保证。政府要出台一项重大决策,由于体制内智库和体制外智库(社会智库)的多头参与政策研究和论证,政府决策者可以获得更多的选择方案,使得政府决策更加科学和民主。同时,对于各类智库而言,为了获得参与政府决策研究的机会和更多的研究经费资助来源,赢得更好的政策研究信誉,每一个智库都会通过科学规范的研究为政府提供客观中立的决策咨询服务,不遗余力保持政策研究的独立性。“通过项目招投标和申报等形式,取代通行的”内定“、”任务式“的方式,使各类智库都能平等地参与决策咨询服务的提供”[4],促成体制内智库和体制外智库之间相互竞争,积极开展“储备性政策研究”.
  
  二、我国政府购买智库决策咨询服务的制度缺失
  
  尽管目前西方很多发达国家的政府非常依赖智库的决策咨询,但是,要使我国政府购买智库决策咨询服务呈现常态化,还存在一定的制度缺失。从总体上来看,主要表现为政府购买智库决策咨询服务的法律法规制度不明确、组织保障制度不健全、产品供需机制不对接、智库竞争制度不公平和评价监督制度不完善。
  
  第一,法律法规制度不明确。就政府采购目录而言,早在2003年正式实施的《政府采购法》中,决策咨询服务并没有被列入《政府采购法》的采购范围。在《国务院办公厅关于印发中央预算单位20[15]-20[16]年政府集中采购目录及标准的通知》(国办发〔2014〕53号)中,决策咨询服务也没有被纳入政府集中采购目录。因此,政府购买决策咨询服务的范围和标准还难以进行界定。而在2014年12月15日财政部、民政部、工商总局制定的《政府购买服务管理办法(暂行)》中,在购买内容及指导目录的政府履职所需辅助性事项方面,包括课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究等决策咨询服务。虽然《政府购买服务管理办法(暂行)》规定了购买方式及程序,但是还缺乏明确具体的配套制度。
  
  第二,组织保障制度不健全。首先,政府内部缺乏专门的实施机构。当前,政府购买智库决策服务还没有成为政府决策工作的新常态,因此很多政府内部没有成立专门的实施机构,大都是“两块牌子,一套人马”.例如,我国政府部门内部一般都设置了政策研究机构,如政府发展研究中心、政策研究中心等,这些政策研究机构的主要职责是开展各类政府内部的政策研究。此外,还代表政府部门对外发布研究课题,吸引政府外部研究人员参与政府决策咨询研究项目。其次,政府内部缺乏专门的实施人员。在发达国家的政府部门,不但成立了专门负责决策咨询的内部机构,而且还实现专人管理。他们的主要职责是根据政府需要解决的重大问题进行研究立项,公开发布重大问题研究信息,采用公开招标、邀请招标和竞争性谈判等多种方式与各类智库签订研究合同等。再次,政府部门缺乏专门的决策咨询服务购买经费预算。“目前我国各级政府并没有建立明确的决策咨询服务预算保障制度,决策咨询服务的经费主要通过科技、教育、文化等领域分散统筹解决,各地政府在购买决策咨询服务时缺乏制度化的财政预算保障,无法确保科学民主依法决策的有效开展。”[5]的确,目前我国政府购买智库决策咨询服务还处于起步阶段,政府要获得政策建议、研究报告等决策咨询服务,大都是通过课题资助的方式,吸引高校、科研院所和一些社会研究机构参与决策咨询研究。
  
  第三,产品供需机制难以形成有效对接。当前,我国体制内智库一部分是政府部门设立的政策研究机构,其人员组成大都是公务员编制,其研究内容大都在政府部门领导掌握和控制范围内。还有一部分是高校内部设立的政策研究机构、党校、行政学院和社科院等机构,这些机构人员组成大都属于正式的事业编制,其研究内容很大一部分来自国家各个部门发布的纵向课题项目,真正开展“接地气”的政策研究很少。还有一些社会智库为了获得政府的研究经费资助,不断揣摩政府领导的主观意愿,为了取悦和迎合领导意图,决策咨询“走过场”,研究的针对性和实践性不强,导致具备前瞻性的高质量研究成果偏少,很难起到资政辅政、启迪民智的作用。久而久之,政府自然对这些智库研究成果很少关注。这样造成的结果是,智库现有的研究成果对政府决策用处不大,而政府需要解决的重大社会问题却很少有智库去研究,政府购买智库决策咨询服务的产品供需机制难以形成有效对接,智库无法为政府决策提供有效的决策咨询服务,因此,政府购买智库决策咨询服务也就成为一句空话。
  
  第四,智库竞争机制不公平。在政府的决策、政策制定出台之前,就关注的某些社会热点焦点问题向各种智库购买决策咨询服务,已经成为当前发达国家政府决策咨询制度发展的常态。西方发达国家的决策咨询制度运行良好,主要是社会智库得到了繁荣发展。第二次世界大战之后,以美国为代表的智库研究的主要方式是与政府签订合同,以契约形式为政府提供各种决策咨询服务。有的智库通过与政府签订研究合同为其获得研究经费的主要来源,最着名的当属美国兰德公司,至今仍然是为美国政府机构提供最大份额支持的智库。当今活跃在美国决策咨询界的智库大都是社会智库,运行经费主要来源于各类财团和基金会。事实上,我国体制内智库由于体制原因发展迅速,社会智库数量少、影响小,发展非常缓慢,主要原因有两个,一是社会智库成立注册难。社会智库成立注册不但需要寻找挂靠机构,而且很少享受税收优惠。“根据目前的政策,非政府组织注册必须要找一个政府机构挂靠。一些民间机构只能以企业的形式注册。更重要的是,民间智库还要面对各种不确定的政策门槛。”[6]同时《意见》又要求,有关部门和业务主管单位要按照谁主管、谁负责和属地管理、归口管理的原则,切实负起管理责任。“很多社会智库未能注册为民办非企业单位,只能以公司形式成立,享受不到税收优惠。即便以民办非企业形式成立,能够在企业所得税方面享受一定减免,但整体税负仍重于事业单位、社会团体。”[7]其次,与体制内智库相比,社会智库缺乏参与政府决策的制度安排。“社会智库缺乏影响政策的渠道,既没有内参系统,也难以获得政府课题、参加政府会议。”[8]
  
  第五,评价与监督制度不完善。政府购买智库决策咨询服务走向常态化,需要建立一套科学合理的评价与监督机制。智库向政府提供的决策咨询服务质量到底怎么样,目前,这方面的评价制度有待完善。评价制度主要是评价智库的研究专家为政府提供的决策咨询服务的质量高低。当智库通过公开竞争获得政府发布的招标研究项目后,政府和智库之间签订的是研究合同,但是在研究的过程中,政府并没有具体介入其研究过程,加上智库最后提供给政府的决策咨询服务主要是知识和思想等产品。知识和思想产品属于精神层面的产品,很难像对待实物一样进行合理定价,因此,在实施过程中,要对智库提供的决策咨询服务进行全程评价和监督,以便政府发现问题进行政策调整,这些问题需要在实践中去进行解决。
  
  三、我国政府向智库购买决策咨询服务的制度安排
  
  “制度安排不是孤立的从某一个角度进行制度规范,而是一个系统工程,需要考虑相应的配套制度来补充和完善。”[9]要使政府购买智库决策咨询服务实现常态化、程序化和制度化,需要实现各类智库与政策决策层沟通常态化,基于我国现实情景构建具有中国本土特色的政府购买决策咨询服务制度,从而提高制度规范的效率。
  
  第一,单独就“政府购买智库决策咨询服务”出台相关法律法规,完善法律法规制度保障。“自20世纪50年代以来,日本先后制定了《中小企业指导法》、《综合研究开发机构法》等一系列法律和法规,为智库的发展提供法律支持。”[10]“美国也设有咨询协会,协助政府管理咨询产业。”[11]由于决策咨询服务并没有被列入《政府采购法》的采购范围,就政府购买智库决策咨询服务而言还缺乏明确的制度保障。但是,《意见》指出,凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。因此,应当针对当前我国政府购买智库决策咨询服务的法律不完善,提出与政府购买决策咨询服务制度构建方案相一致的相关法律制定、修改等建议,单独就“政府购买智库决策咨询服务”出台相关法律法规,以法律法规的形式对政府购买公共决策咨询服务进行专门规定,为政府购买智库决策咨询服务提供法律制度保障,也有利于我国政府建立有中国特色的政府购买决策咨询服务的法律制度。
  
  第二,政府部门确保成立专门组织机构、人员配备和经费预算,实现组织制度保障。在政府购买智库决策咨询服务过程中,政府和智库是作为决策咨询服务的需求方和供给方,都是不可或缺的主体。政府内部成立的专门组织机构,其任务是根据政府对于决策咨询服务的需要,健全公开透明规范的服务购买流程,定期向社会公开发布决策咨询服务的需求信息,并制定相应的购买标准和购买方式,坚持公开招标、按“质”付酬的原则,向各类智库购买相关研究成果。“2014年,杭州已将智库服务纳入到政府采购中,杭州市公共资源交易中心建立了”智库“政府采购顾问团队。”[12]另外,合理的决策咨询服务购买经费预算也是关键环节。在经费预算方面,为了确保政府购买智库决策咨询服务常态化,政府部门应该设立专门的决策咨询服务经费,明确规定经费预算比例。全国人大代表向晓梅建议,“探索建立和完善符合新兴智库运行特点的决策咨询服务经费管理制度,科学合理编制和评估决策咨询服务经费预算。”[13]
  
  第三,政府决策和智库研究之间形成有效对接,实现产品供需平衡。政府向智库购买决策咨询服务为智库服务国家利益、满足社会需求提供了决策咨询空间。同时,智库自身的优势能够在服务国家利益、满足社会需求中有效发挥决策咨询功能。“加强智库建设,一方面需要智库对接政府需求,一方面也需要政府为智库的建设提供制度保障。”正如上海市教育科学研究院常务副院长吴强所言:[14]这就需要智库研究人员主动和各级政府机构的决策部门人员交朋友,经常沟通交流。在沟通交流过程中,智库研究人员就知道政府决策部门最需要了解什么问题,当前什么问题最值得且急需研究。这样确保智库研究人员的研究能够真正为政府部门解决实际问题,真正有效发挥智库的作用。对于政府部门而言,党和政府决策急需解决的重大问题、改革发展稳定的重大任务和应对全球性问题,以及对决策方案和对智库的要求及期望等信息进行综合,将这些问题以课题形式实行对外招标,吸引越来越多的智库参与到政府决策咨询方案的制定中开展具有前瞻性、针对性的储备性政策研究。由于政府决策和智库研究之间形成了协调沟通机制,两者之间的积极性有效地结合起来,智库的研究成果能够被政府采纳,为政府决策提供有力的智力支持。与此同时,政府决策实现了科学化、民主化,智库研究成果等产品供给和需求实现了平衡。
  
  第四,加快社会智库独立性和专业化建设,促进智库公平竞争。当前,需要发展社会智库以形成多元的决策咨询服务提供机制。正如政治学家詹姆斯·麦克甘指出的那样:“尽管看起来国会和行政部门内不断增多的专业人员及在政府内建立政策研究机构将会减少对智库的需求,但事实恰好相反。”[15]当时的美国政府为什么这么依赖政府外部智库的决策咨询呢?这是因为当时的美国由于社会智库的迅速发展,形成了一种分散化、完全市场化的决策咨询机制。“对社会重大问题的决策,政府往往以”客户“的身份,通过”利用“和”购买“方式向社会智库获得需要的各种方案,择优选用。”[16]因此,对于政府而言,不但要发展体制内智库,更要扶持社会智库的发展,使得体制内智库和体制外智库形成充分有效的竞争,这样才能获得高质量的智库研究成果。世界一流智库美国布鲁金斯学会倡导的核心价值就是“独立性、高质量、影响力”.对于社会智库而言,其发展的首要目标就是坚持独立性,开展高质量的政策研究,从而在社会上获得高影响力。独立性指的是机构的独立性与研究的独立性。社会智库不是吃“皇粮”单位,而是一个独立自主的、面向市场的竞争性单位,更不应该是属于受某一机构直接管理的挂靠单位。对于社会智库的研究者而言,既不是公务员的身份,也没有事业单位的编制,依靠项目吃饭,靠决策咨询研究获得声誉实现自我价值。弗雷德·伯格斯坦表示,“我们的研究之所以这么受欢迎,正是因为我们的研究不会受特定的偏见、政治立场、政府部门或商业集团所左右。这样一来,来寻找我们帮助的人会知道,他们得到的答案是我们对某个特定问题所能做出的最好分析,是能最好地处理这个问题的方法。”[17]这就是智库独立研究的好处。其次,社会智库建设必须专业化,依靠高质量的研究成果获得高影响力。要实现这个目标,除了社会智库自身的能力外,还需要政府部门真正做到各种信息公开,建立一种市场竞争导向的决策咨询研究资源配置机制,“使市场在资源配置中起决定性作用,培育打造新引擎”[18],这种竞争性的经费资助方式确保政策研究方案优中选优,政府对于智库提供的决策咨询服务能够有多种选择,同时促进研究经费的合理使用,激励“体制内”智库与“体制外”智库充分竞争走向优胜劣汰。
  
  第五,建立智库决策咨询服务供给的评价监督体系,健全决策咨询问责制度。要想建设政府购买智库决策咨询服务的长效机制,就需要对政府向智库购买的决策咨询服务质量进行科学评价,对智库研究结果进行客观真实的评价验收,建立决策咨询服务的第三方评价制度。首先,在政府向智库购买决策咨询服务时,政府与智库之间的购买方式主要以签订决策咨询服务购买合同方式为主,以法律方式进行规范和保障。其次,在智库向政府提交决策咨询服务产品时,政府应该成立专家评价组,对各种智库提供的不同的决策咨询服务产品质量进行评价,以便优中选优。再次,在政府购买智库决策咨询服务产品后,在实施过程中进行动态化评估,全面提高政府购买智库决策咨询服务合同监管能力。因此,建立和健全决策咨询问责制度,让提供决策咨询服务的智库专家真正具有责任感,在政策研究过程中确保“研究价值中立”,运用正确的研究方法开展真正的独立研究。
  
  注释
  
  [1][2]王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙、卡拉·西蒙、利昂·E.艾里什:《政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析》,北京大学出版社2010年版,第3、9页。
  [3]薛澜:《智库热的冷思考:破解中国特色智库发展之道》,载于《中国行政管理》2014年第5期。
  [4][10]潘华:《中国特色智库建设须完善政策支持》,《学习时报》,2014年10月27日。
  [5][13]范春荣:《政府应如何购买决策咨询服务》,《中国政府采购报》,2015年3月09日。
  [6]高欣:《中国民间智库发展仍存瓶颈》,《法治周末》,2013年6月06日。
  [7][8]唐杰:《“注册难”是社会智库建设一大困难》,《光明日报》,2015年4月29日。
  [9]卢晶颖:《政府决策咨询法制化中的问题与对策》,《学习时报》,2009年4月07日。
  [11]许共城:《美国智库的基本特点和发展趋势》,《学习时报》,2013年3月11日。
  [12]郑钦:《智库采购:大风起兮路漫漫》,《中国政府采购报》,2015年5月19日。
  [14]柴葳、陈少远:《教育智库如何“学”以“治”用》,《中国教育报》,2015年01月27日。
  [15]参见James G.Mc Gann,Think Tanks and Policy Advice in the US:Academics,Advisors and Advocates,Routledge,2007,p.47.
  [16]成玉书:《李克强推动政府购买社会服务将呈现乘数效应》,新华网
  [17]王海明、张鑫:《借鉴美国经验,建设有中国特色的新型智库》,《21世纪经济报道》,2014年4月07日。
  [18]李克强:《维护和平稳定推动结构改革增强发展新动能-在世界经济论坛2015年年会上的特别致辞》,《人民日报》,2015年1月23日。