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基于控制活动探讨高校科研经费管控

添加时间:2018/09/08
从控制的手段来看, 大多数高校除了会计系统外大多缺乏自动控制, 多数控制手段还停留在手工控制阶段, 即使是财务方面也并没有完全实现会计系统的自动控制, 财务人员的手工控制仍然占有很大比重。

  摘要:高校的科学研究在我国具有重要地位, 以高校科研经费管理为研究对象对改善我国科研经费管理具有重要意义。基于内部控制的要素之一--控制活动的原理, 以高校科研经费管理实践为研究对象, 对我国科研经费管理体制进行深度剖析, 结果发现, 高校科研经费管理存在预算管理不到位、资产管理不科学等问题。基于此提出了相应对策:加强以预算为重点的控制活动;优化控制措施, 加强资产管理;完善科研经费管理的授权审批制度。
  
  关键词:高校; 控制活动; 科研经费管理; 预算; 资产管理;
  
  一、引言
  
  高等学校的科学研究在我国科学研究中有着举足轻重的地位和作用, 是我国科技创新的生力军。我国高校在科研经费管理方面一直处于改革和学习阶段, 随着近年来国家层面出台了一系列制度和办法, 高校科研经费管理水平有了很大提高, 但尚处于逐步完善阶段。尤其在内部控制活动方面还存在一些缺陷, 导致科研经费使用过程中违法违规现象时有发生, 甚至出现了严重的科研腐败案件。作为高校重要职能之一的科学研究工作, 属于高校内部运行的重要组成部分, 其运行应当符合内部控制管理的要求。
  
  二、从控制活动看我国高校科研管理存在的问题
  
  (一) 科研项目预算管理不到位
  
  1. 预算目标不合理
  
  纵向科研项目, 相关部门在发布申报指南时, 已基本上确定了项目总预算, 科研项目工作者只能以此为标准进行项目总预算的申报。相关部门在发布项目申报指南时, 所考虑预算的依据主要是财政性资金的预算安排, 对于科研项目实际需求与政府预算安排在多大程度上相符却很少考虑, 甚至为了完成政府预算目标而订立项目。这必然造成了很多科研项目所需资金与申报的预算差别很大。一部分科研项目本身不需要申报书上所列的预算资金量, 但申报指南的预算已经确定, 项目申报者仍然会按照国家发布的预算规模进行项目预算申报, 这就造成了一部分科研项目资金冗余。在省市两级项目申报过程中, 由于地方政府财政资金偏紧, 政府资助力度不够, 实际项目预算不能满足项目支出, 但科研工作者为了成功申报科研项目, 在预算不足的情况下也只能硬着头皮进行科研项目申报, 最终造成项目投入不足, 难以实现科研目标。另外, 有少数科研项目负责人因其在科研领域的威望比较高, 获取科研项目比较容易, 往往可以在多个部门或体系同时获取到科研项目, 而其研究方向大多数趋同, 这就造成其冗余科研资金较多, 单个项目预算偏高。
  
  2. 预算编制不科学
  
  纵向科研项目, 政府对科研项目的支出范围有非常严格的规定, 科研工作者必须在相关规定的框架下进行项目预算, 而事实上, 科学研究工作存在非常大的不确定性和明显的项目个性, 其最终支出可能与项目预算的指标出入很大。尽管存在弹性指标---其他费用, 但实际的意外事项可能远远超过其他费用的预算, 况且相当数量的科研项目预算不设其他费用指标, 即使设有其他费用指标的科研项目, 其预算占比也有严格的限制。这就造成部分科研工作者有科研项目和科研资金, 但在实际支出时因缺乏相关预算而难以支付。例如, 农业科研项目特点明显, 土地是农业科研最重要的资源之一, 其中的土地租赁费, 在国家科研项目指标体系中对应的12大指标中, 只能对应其他费用, 而经费预算中其他费用的比例一般较小或者没有, 这样对农业科学研究工作者造成很大的困扰。
  
  3. 财务人员参与预算编制力度不够
  
  通过对部分高校进行调研发现, 大多数高校对科研项目预算制定过程没有参与, 甚至有人反问, 项目预算是科研人员的事情, 财务人员有必要参与吗?令人沮丧的是, 持有这种观念的财务人员不在少数。而另一方面, 大多数科研人员自身也认为制定项目预算时没必要要求财务人员参与, 只有一少部分科研人员认为财务人员财务预算编制更有利于科研项目的实施和科研资金的支出。
  
  科研人员虽然是其领域的科技专家, 但并非是财务专家, 由其自行制定的项目预算在实际执行过程中必然会出现很多问题。而高校财务工作者由于编制的限制, 其本身承担的工作量较大, 难以与众多的科研工作者很好地结合。这就造成了大多数科研工作者在申报项目预算时, 只能靠个人申报科研项目的历史经验去安排项目预算。
  
  4. 预算执行力不足
  
  从×高校2013年结题的×类别项目预算执行情况的统计 (见表1) 来看, 该高校在该类别项目的预算执行100%的项目所占比重仅为6.67%, 预算执行50%以上的项目所占比重也不过55.56%, 预算执行50%以下的项目所占比重却高达37.77%.虽然该样本数量偏小, 选取的样本范围也可能比较狭窄, 但仍然能看到项目预算的执行情况与实际预算情况差别很大, 存在严重的预算执行力不足的现象。

  
  (二) 物资采购难以完全执行政府采购
  
  2015年1月30日国务院发布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》, 该条例规定其适用对象为国家机关、事业单位和团体组织。因此, 高校科研经费作为事业单位资金的一部分, 同样必须执行该条例。
  
  根据规定, 政府采购需要在上一年度提交采购预算, 没有采购预算的只有在预算追加窗口期追加预算方可采购。高校科研经费与高校行政经费的时间特征具有较明显的区别, 行政经费预算根据主管单位的资金划拨总量确定, 一般具有较好的稳定性;而科研经费的划拨与科研项目申报的成功与否有很大的关联性, 科研项目立项的公布时间、资金的到位状况与高校提报预算时间的不一致, 使得高校预算管理部门很难在规定的时间内将科研经费采购的预算查清摸透, 并进行汇总上报。另外, 科研人员毕竟不是财务专家, 其对相关规定的了解不足, 也可能导致其错过采购预算上报时间, 而其实际采购时又因为没有采购预算致使其不能采购, 进而导致科研项目难以顺利开展。
  
  政府招标过程中, 由于最低价中标等种种原因, 科研工作者实际得到的仪器设备、材料等, 虽然符合采购标的的标准, 最终未必符合实际科研工作开展的需要, 甚至可能拿到的是质次价高的科研物资, 导致科研项目很难顺利开展。
  
  三、与科研经费管理有关的控制活动尚需完善
  
  高校科研经费管理的控制活动, 目前大多停留在财务控制上, 从调研的部分高校来看, 大多数高校对科研经费管理主要还是以科技处和财务处为主, 其他部门参与很少, 或者基本上不参与。从控制的手段来看, 大多数高校除了会计系统外大多缺乏自动控制, 多数控制手段还停留在手工控制阶段, 即使是财务方面也并没有完全实现会计系统的自动控制, 财务人员的手工控制仍然占有很大比重。
  
  (一) 预算管理不完善
  
  科研活动起点是项目预算, 终点是项目决算和结题验收, 中间资金管理都要以预算为约束, 所以说预算管理是科研资金管理的一条主线, 贯穿于科研活动的始终。但从调研的高校来看, 不管是预算申报、资金执行还是预算调整都不同程度地存在问题。
  
  1. 预算编制不科学
  
  科研工作者本身并非财务专家, 其对预算的概念不甚理解, 填报预算也仅凭过往经验, 或者为了获得科研项目而“拍脑袋”填报预算。高校财务工作者数量有限, 工作量大, 人手不足, 导致其对科研活动的关注不够, 难以根据科研项目的实际情况做出符合目标的合理预算, 很难对科研人员提出有针对性的建议和意见。同时, 科研人员和财务工作者在高校内的工作轨迹重叠不大, 缺乏协调机制, 协调渠道不畅通, 使得他们在申报项目预算时无法协同制定预算。由此可见, 高校科研项目预算编制存在很多问题, 从预算的编制过程来看, 项目预算的编制难言合理。
  
  2. 预算执行力不够
  
  在手工控制的情况下, 科研人员和财务工作者的沟通比较困难。项目申报成功后, 任务计划书或者合同一般在科研人员手中。经费到位后, 财务部门仅了解哪些资金归属于哪个科研项目, 对于项目的具体预算指标并不清楚。这就导致大多数高校并没有针对科研项目进行有效的预算控制, 项目预算形同虚设。预算控制的缺失, 不可避免地造成多数科研项目实际支出与预算存在很大差异, 使得在项目决算前不得不突击调账或调整项目预算。
  
  3. 预算调整缺乏严肃性
  
  我国纵向科研项目预算调整经历了由松到严、由严到松两个过程。目前, 除个别指标如设备购置费、劳务费、专家咨询费等之外的大多数科研项目指标的预算调整管理权限, 已经下放到项目承担单位。由于科研立项预算制定的随意性和实际预算执行的刚性缺乏, 使得实际执行的资金与立项时预算差异很大, 进而导致大多数科研项目不可避免地需要进行预算的调整。按照预算的调整程序, 预算调整应该在资金活动之前, 但由于预算刚性的缺失, 使得实际预算调整一般都在资金活动之后, 项目结题之前, 最终的结果是为了项目决算去调整预算而不是有计划地去调整预算, 这本身失去了预算应有的意义。
  
  (二) 资产管理方面存在缺陷
  
  1. 政府采购的复杂性与科研采购的特殊性不相适应
  
  根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定, 高等院校采购属于政府采购法规范的内容, 科研采购又是高校物资采购的一部分, 所以科研采购同样需要符合政府采购法的规定。
  
  科研项目采购有其特殊性:及时性、高标准性和不确定性。所谓及时性, 是指科学实验需要的实验材料大多随用随采。高校科研人员大多精力在科学研究上, 他们并没有那么多精力应付政府各种复杂的程序, 一般也很少去做采购的预算、计划, 而实验用材料一旦需要, 都是应急的, 如果不能及时采购到所需的实验材料会直接影响科学实验的进程。所谓高标准性, 是指科学实验所需的材料要符合科学实验的需要, 能够实现实验的目的, 而政府采购的部分材料因为价格的原因可能符合采购要求的指标但并不一定能达到科学实验的要求。所谓不确定性, 是指政府采购预算一般需要在前一年上报并确定, 以备来年采购, 但科研项目的立项申请具有很大的不确定性, 很多科研项目在预算周期内无法最终确定能否立项, 这样造成年底不能提报预算而耽误第二年的采购, 进而导致科学研究进程的推迟。
  
  2016年, 中共中央办公厅、国务院办公厅为了激发创新创造活力, 促进科技事业发展, 印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》, 目的是放开科研资金使用的不必要限制, 扩大科研单位采购的自主权。随后各省市也分别制定了相应的规定, 但在实际操作过程中, 政府对高校科研资金的使用仍然限制较多, 束缚着高校科研事业的发展。另外, 科研工作者的强项在科学研究, 而非复杂的各种程序, 他们既不可能也无必要在科学研究之外耗费过多的精力。
  
  2. 实验材料耗费环节难以管控
  
  高等学校下设学院众多, 科研人员一般分散在各下属学院中, 而实验材料的采购和使用一般是科研人员根据实验的实际需要随用随采, 具有很大的零散性和随意性。另一方面, 高等学校因为近年来减员增效和人员编制的限制等原因, 实际行政管理工作者数量严重偏低, 工作压力普遍较大, 甚至出现人员不足的现象。这种科研材料采购和使用的零散性和管理人员偏少状况使得高校很难像生产型企业那样建立起一套完备的材料采购入库出库程序。
  
  (三) 授权审批控制不严格
  
  科研资金活动是复杂的, 因而要求高校根据科研活动的具体性质制定出不同的常规授权和特别授权, 明确各管理部门在业务事项上的权限范围、各事项的审批程序等。这些授权均要求高校不同管理部门不同程度地参与, 而事实上, 大多数高校科研资金活动的管控主要靠财务部门和科研管理部门。在多数情况下, 高校的科研部门对科研资金活动几乎都不参与, 最终只能靠财务一个部门去管控。财务部门由于自身能力的限制也仅仅局限于审核形式上的合理性, 对实质上的合理性鞭长莫及。
  
  四、制定并选择有效的控制活动
  
  (一) 加强以预算为重点的控制活动
  
  预算控制要求高校对科研经费活动实施全面预算管理制度, 明确各责任单位在预算管理中的职责权限, 规范科研经费预算的编制和执行, 强化预算的约束。科研经费预算控制要求分为三个部分, 即预算的编制、执行和调整。
  
  1. 加强预算编制管理
  
  预算的编制是科研活动的起点, 同时也是预算管理的核心和预算控制的原则和依据, 因此应该得到足够的重视。高校应当成立专门的科研经费预算管理小组, 其成员应该包括财务管理人员、科研管理人员和资深科研工作者, 全面参与科研项目立项预算工作。科研项目申请人从其所要立项项目的实际需求出发, 按照申报指南编制科研项目预算;财务管理人员从财务的角度出发, 利用其专业优势以及科研项目资金管理的历史经验, 协助修改项目预算;科研管理人员和资深科研工作者结合历年科研项目申报以及国家相关的法律法规, 对科研项目预算进行最终修订。通过这三组人员在预算方面的信息交流, 既能调动各方面的工作积极性, 又能合理保证项目预算编制的合规性、合理性和科学性, 提高各方面对预算控制的意识, 从而提高科研经费使用的效率和效益, 减少科研预算执行过程中调整的可能性。
  
  2. 加强预算管理的执行力
  
  高校应当建立科研项目预算管理协调机制, 有条件的高校应当自主开发或购买相关的科研经费管理软件, 建立并整合科研项目负责人、科研管理部门和财务部门等统一的信息平台。科研项目一经立项, 科研项目负责人应当将项目立项任务计划书同时报送科研管理部门和财务部门。财务部门应该根据科研项目任务计划书中的项目预算, 通过会计核算系统进行额度控制, 强化科研预算的约束力。科研管理部门要及时监督项目预算的执行情况, 及时督促科研项目负责人根据项目研究的进度合理地支出科研项目资金。科研项目负责人要结合科研项目研究进度和研究情况, 紧密结合科研资金的实际支出, 合理安排科研活动, 发现实际支出与预算编制存在较大差异时在国家政策允许的范围内及时提出预算调整申请。
  
  3. 加强预算调整的严肃性
  
  科研项目的预算管理重在预算编制和预算执行的约束力两个方面。但是, 实践中这两个方面多数高校做的并不够, 所以不可避免地要牵涉预算的调整。从理论上讲, 预算调整是预算管理的重要组成部分, 毕竟再合理的预算也有其不可预测的事项发生, 但是我们仍然要强调预算调整的严肃性。科研项目负责人应当结合科研项目开展的实际情况, 实时估算科研资金支出与立项预算的差异, 并根据国家相关政策的要求按不同情况向所在单位或科研项目资助单位提交预算调整申请。凡应有科研资助单位批复的预算调整按国家相关规定履行调整程序;凡所在单位可以直接决定的预算调整, 也应根据资金支出进度, 及时提出预算调整申请, 科研管理部门应对提出的预算调整方式展开调查, 对确需调整的项目预算, 及时批复并编制连续编号的预算调整批复书, 杜绝因迎合项目结题决算而实施的预算调整, 强调预算调整的严肃性。
  
  (二) 优化控制措施, 加强资产管理
  
  1. 资产采购应注重“放”“管”结合
  
  《中华人民共和国政府采购法实施条例》的发布, 主要目的是规范行政资金的采购, 但是公立高校属于政府全额拨款的事业单位, 其所有资金均被归类于行政资金。事实上, 科研项目采购有其特殊之处:及时性、高标准性和不确定性。由于这三性的存在, 使得科研物资的采购与政府采购产生了很大的矛盾。为此, 建议国家对科研物资的采购要采取“抓大放小”的政策, 做到“放”“管”结合, 重点落在“放”上。所谓“抓大放小”, 是指对于小于一定金额的采购由科研人员自行采购;超过一定数额的大额采购由高校制定相应的办法自行采购。所谓“放”“管”结合, 落在“放”上, 主要是指采购行为尽量由科研人员自行处理, 这叫“放”;但是事中监督和事后监督要跟上, 这叫“管”.通俗地讲, 要信任科研人员的自行采购行为, 同时加强事中事后监督, 对于发现的舞弊行为严厉打击, 加强惩戒力度。
  
  2. 灵活管控实验材料的耗费
  
  高校下设学院众多, 科研项目数量多、类别杂, 各高校管理队伍现状不一致等, 难以制定出一个统一的办法对实验材料的领用耗费环节进行管控。因此, 高校应根据自身的实际情况选择不同的管控措施。对于管理人员足够的高校, 可以考虑建立统一的物资仓库, 按照企业相关的物资流转程序, 制定出一套合理的物资流程控制措施。对于管理人员较少的高校, 可以加强实验过程管理, 要求科研工作者在进行科学实验的记录过程中, 严格记录实验材料的耗费情况, 由资产管理部门不定期检查核实实验材料的耗费与实验材料采购是否相符, 以此确定实验材料采购耗用的合理性。
  
  (三) 完善科研经费管理的授权审批制度
  
  高校应当建立起一套由学校统一领导, 各部门齐抓共管的各司其职、各负其责、相互制约的科研经费管理工作机制, 明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应的责任。具体来讲, 科研仪器设备和实验材料的采购管理活动, 应该由资产管理部门牵头制定办法, 根据制定的办法进行管理, 其资金支出根据相应的审批权限由资产管理部门审批或由更高一级的领导审批。测试化验加工、校外实验等活动应该由科研管理部门制定相应的办法, 其资金支出根据相应的审批权限由科研管理部门负责审批。国际交流活动应根据国家相关规定由外事部门按照程序进行审批, 其资金支出应附外事部门相关的批准文件。科研工作者外出差旅应由所在单位审批, 并在出差事由中列明详细的调研或考察事项。聘用临时人员, 应通过人事部门, 签署相应的劳动用工合同, 资金支付应有相应人事部门的审批意见。科研外拨款、外协费等涉及资金较大, 情况特殊, 应由科研管理部门和财务部门根据国家批复的任务合同或对外签订的技术合同联合审批。
  
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