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我国巡回审判制度存在的问题与优化建议

添加时间:2018/06/02
“巡回”一词虽然来源于西方, 但从我国历史上来看, 巡回审判制度也并不是无根可寻, 古代“钦差大臣”到全国各地巡查、督办地方案件审理情况, 也可视为巡回审判。
  摘 要: 当前我国正处于社会转型时期, 司法改革热火朝天, 我国巡回审判制度在这一大背景下有着极大的关注度, 伴随最高人民法院多个巡回审判法庭的建立, 以此为借鉴目标, 全国巡回审判的完善在人民群众和制度构建者的期望中, 问题的解决和完善需要进一步加以理论探讨。
  
  关键词: 司法改革; 巡回审判制度; 完善;
  
  “巡回”一词虽然来源于西方, 但从我国历史上来看, 巡回审判制度也并不是无根可寻, 古代“钦差大臣”到全国各地巡查、督办地方案件审理情况, 也可视为巡回审判。而在近代史上, 1925年广州国民政府就初次试行巡回法院制, 南京国民政府也于1928年开始采用巡回法院。只是在表述上我国巡回审判制度与域外巡回审判制度不尽相同, 内涵上也存在极大的差别。现在我国实践中运行的巡回审判制度在最高法院的工作报告中被解释为“人民法院特别是基层人民法庭, 直接到当事人所在地进行审判, 减轻当事人诉讼负担的一种审判方式”是人民法院审理案件、解决纠纷的一项重要诉讼制度。近年来, 依法治国背景下, 司法改革大展鸿志, 巡回审判制度作为一项改革关键性制度在最高人民法院的年度报告中多次被提醒重视, 2010年12月最高法院专门发布《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》, 进一步强调了新形势下巡回审判对社会转型的重要性, 2015年最高人民法院发布《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》要求在深圳、沈阳两地设立最高人民法院的巡回审判庭, 到如今, 最高人民法院已成功在深圳、沈阳、南京、郑州、重庆、西安设立六个巡回法院, 其管辖范围辐射全国2/3以上的省市地区, 其在推动审判工作重心下移、就地解决纠纷上起到推陈出新的良好改革效果, 也极大的方便了当事人诉讼。
  

  一、我国巡回审判制度改革的必要性
  
  巡回审判制度的发展完善在当前司法改革的大环境下受我国特色大环境因素影响的, 故而在对其讨论前有必要对其发展完善的必要性和可行性进行讨论。
  
  (一) 转型期我国政治经济发展不平衡的影响
  
  改革开放以来, 我国城市化进程加快, 导致处于转型期的农村产生纠纷的因素增多, 纠纷数量也因此增加。一份报告显示出我国中部地区处于城镇化建设乡村村民对不同于以往纠纷类型的案件的调查结果:25.6%的受访者选择保留农村户籍与城镇落户之间的矛盾引起的纠纷, 9.3%的受访者选择城镇住宅分配与自主选择之间的矛盾引起的纠纷, 24.3%的受访者选择空巢老人的乡村养老生活与城镇生活之间的矛盾引起的纠纷, 12.3%的受访者选择高质量的城镇化与低水平的社会服务之间的矛盾引起的纠纷, 8.1%的受访者选择土地集约化经营与个体户经营之间的矛盾引起的纠纷, 8.8%的受访者选择城镇化建设与生态文明的保护之间的矛盾引起的纠纷, 11.5%的受访者选择其他。然而受我国政治经济发展不平衡的影响, 导致我国司法资源分配不均, 人民群众获得司法产品成本较高, 加上广大农村地区高素质法律人才缺乏, 法官整体素质不高, 导致由中央政府散发出来的司法力量被边缘化。因此, 只有充分发挥巡回审判的优势效用, 才能做到打破地方保护主义, 司法为民。
  
  (二) 巡回审判制度能解决司法产品获取途径受客观因素限制的问题
  
  我国地域辽阔、交通不发达, 尤其是中西部偏远地区, 人们获得司法产品的成本高且不能及时获得解决, 规模效应也不高。目前巡回审判制度正处于回归并受到高度重视的阶段。“广场式”的巡回审判制度通过定期或不定期到巡回地点审理案件, 不仅能使交通不便地区的案件及时获得解决, 还起到宣传教育的作用。
  
  (三) 现阶段我国广大群众对法律的认知能力及获取能力的要求
  
  依法治国是我国中央政府治理国家大力提倡的治国理念, 但就现阶段来说, 普法工作开展并不是十分顺利, 广大人民群众对法律认知和认可并不是很高。一是因为多数人认为法制建设与自身并无切身关系;二是法律对于普通民众来说, 显得晦涩难懂, 不知道如何获取法律维护自身权益。这就为巡回审判的存在奠定了扎实的基础。
  
  二、我国巡回审判制度存在的问题
  
  虽然最高人民法院设立了多个巡回审判法庭在一定程度上解决了存在的问题, 但就我国的实际情况来说, 能够上诉到最高人民法院由巡回审判庭审理的案件毕竟只是在少数, 多数的案件是由基层巡回法院承担, 故在肯定巡回审判制度在我国的优势价值的同时, 对普遍存在的巡回审判制度的问题进行分析以进一步寻找完善途径是必须的。
  
  (一) 我国巡回审判制度本身所存在的问题
  
  当前我国对于巡回审判制度的立法并不是十分完善, 仅局限于框架性的法条, 而没有明确具体的法律规定。例如, 在现行的我国《民事诉讼法》第135条规定:“人民法院审理民事案件, 根据需要进行巡回审理, 就地办案。”《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第18条规定:“人民法庭根据需要可以进行巡回审理, 就地办案。”巡回审判制度立法不完善之处主要有以下几点。
  
  1. 巡回审判适用的条件和案件类型不明确。
  
  现行《民事诉讼法》中法院有专人极大的自由裁量权, 在适用条件上仅用“根据需要”来表达。在适用案件类型上, 仅一些地方大院有相关规定, 而全国性立法中并没有一个统一的标准。这有可能导致司法权力滥用, 无法实现“司法为民”.
  
  2. 没有明确具体的运行程序, 关于程序的制度安排不规范。
  
  我国有关巡回审判的立法非常笼统、粗糙, 在具体运作程序上更是没有具体明确的规定, 这就导致法官摸石头过河, 大量使用调解, 法官业务素质低等问题, 从而影响办案效率和公正的实现。也正是由于我国巡回审判制度的立法不健全, 加之各地巡回法庭法官素质不尽相同, 各地巡回审判在程序上不规范之处大有所在。例如, 将巡回法庭的巡回收案理解为主动上门收案, 忽视了“不告不理”原则。再有, 一些巡回法庭追求诉讼效率, 不顾当事人意愿一致使用调解结案, 视程序正义于不顾。还有由于巡回审判多在露天场所进行, 旁听人员不顾法庭纪律, 任意妄为, 严重影响案件审理的进行。在程序正义无法保证, 而程序正义又作为实体正义的前提下, 程序法制化又该如何实现?
  
  3. 巡回周期、地点等流于形式。
  
  一些法院虽然也定期进行巡回审判, 但是在日期、巡回法官等方面缺乏合理安排。这主要是因为法律规定不完善, 在巡回审理中缺乏必要的指导监督制度造成的。这样的后果就是人民群众的诉讼成本增加的同时还导致无法及时获得权利救济。这同时也会造成法院司法成本加大, 降低诉讼效率, 百姓怀疑公力救济的可靠性, 法院的权威无法保证。
  
  (二) 我国巡回审判制度实施过程中出现的问题
  
  我国巡回审判制度在设计上所存在的缺陷, 在实践中逐渐显现, 并随着各地实施状况的不同, 延伸表现在不同方面。此处笔者将综合总结普遍存在的制度运行问题, 作出以下论述。
  
  1. 人力、物力资源不足而办案成本高
  
  巡回审判是以“司法便民”为原则开展的审判制度, 但在节省了当事人诉讼成本和时间的同时, 也将其转嫁到法院的身上。巡回审判的案件多为标的小、案情简单的民事案件, 诉讼收入较少, 根本无法弥补巡回审判造成的成本, 这反而造成司法资源的浪费。相对成本高来说, 人力物力资源不足也是一大问题。我国东西跨度大, 经济发展不平衡, 全国各地人民法院的财政情况不平衡。东部地区经济发达, 人力物力资源充足, 方便长期开展巡回审判。而对于中西部法院来说, 巡回审判的基础设施跟不上, 甚至连法官的工资都无法按时发放, 配备巡回审判的设备更是问题。在现如今越来越强调法官学历而导致具备法律知识的人流向律师行业, 东部发达地区, 这也导致中西部基层法院和巡回法庭法官缺乏。“就人类天性而言, 对物质有控制权, 就等于对意志有控制权。”从法官角度来说, 当今“诉讼爆炸”办案压力大, 舟车劳顿, 巡回审判补助少, 法官对巡回审判的积极性不高, 难以长期维持巡回审判。
  
  2. 缺少与基层组织的沟通
  
  包括当地司法所、人民调解委员会及村委会等在内的基层组织对纠纷解决及巡回审判的有效进行有着极其重要的作用。通过基层组织能够保证法官及时了解案件事实情况, 并及时解决纠纷, 更有效的组织群众参加审判, 实现宣传教育作用, 在处于转型期的中国乡村社会仍存在“厌讼”情节下, 让群众从围观到点赞, 当事人从质疑到信服。但实践中法院与基层组织的沟通并不十分流畅, , 最明显的表现是基层组织未提前法院巡回审判的巡回收案、审案时间, 导致巡回法院到巡回地是收不到案件等情况, 长此以往便造成司法资源的严重浪费, 削减了人民群众诉讼的热情。
  
  三、完善我国巡回审判制度的思考
  
  如前文所表述的, 我国现今的巡回审判制度伴随着立法不完善、程序不规范、司法资源匮乏等问题, 为了使巡回审判制度尽可能的发挥最大效用。
  
  制定统一合理的巡回审判法律有利于巡回审判的规范化运行, 是当今巡回审判走向制度化的有效途径。实践中, 我国巡回审判制度形式主义严重、滥用巡回审判等问题主要是由于缺乏统一合理的巡回审判规定。我国在涉及巡回审判制度的规定中, 多为原则性规定, 缺乏实践中的可操作性。而由各地方法院制定的具体规则往往只注重审判程序等本体规则的制定, 而忽略适用范围、监督机制以及惩罚措施, 这使得一些基层法院在实践中随意性较大, 滥用巡回审判, 甚至在实施过程中存在着严重的形式主义。因此, 笔者认为应由最高人民法院作为规则制定主体对巡回审判制度的原则性规定作出统一适当的解释, 这将有利于巡回审判的有效实施和司法资源的有效利用。
  
  1.明确规定巡回审判的适用范围
  
  从巡回审判设立的最初目的及实践情况来看, 巡回审判应当着重于经济落后、交通不便的偏远地区, 尤其是“西部边远地区、少数民族地区以及其他群众诉讼不便地区的基层人民法院, 特别是人民法庭, 应当逐步确立以巡回审判为主的工作机制”.对于经济发达的城镇地区, 巡回审判制度的适用应受到一定限制, 其侧重点也应根据需要有所不同。譬如知识产权法庭、环保法庭等具有专业性的巡回法庭应以司法资源为限, 并不得超过设立巡回法庭的法院的权限, 还要充分考虑现实环境对该法庭的需求程度;再如最高人民法院设立的巡回法庭在考虑破除地方司法干预的因素下, 审慎设立, 以确保其侧重点在净化司法环境, 保证司法机关依法独立公正行使职权上。
  
  2.完善巡回审判监督机制及奖罚措施
  
  从各地巡回审判的实际情况来看, 各基层法院对适用巡回审判热情不减, 但由于缺乏监督办法、奖惩措施而导致法院过分重视巡回审判影响巡回审判质量, 形式主义泛滥, 最终不利于巡回审判的长期有效发展。那么, 巡回审判监督机制和奖罚措施仍该如何进一步完善呢?其一, 规定法官的办案范围、明确工作职责, 定期安排法官对案件进行回访, 指定专门的领导负责巡回审判工作, 这将有利于防止一些法院随意启动巡回审判。其二, 建立新的人员管理体制, 实行司法人员分类管理, 做到各归其位, 各尽其责。同时创建新的监督考核机制, 实行办案质量终身负责制, 防止司法腐败, 建立阳光司法, 接受社会的普遍监督。
  
  参考文献
  
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