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法国绿色增长与能源转型的法治保障

添加时间:2018/02/08
法国2015年颁布的《绿色增长能源转型法 》对促进其国内绿色发展,提高能源安全提供了法治保障,为其在全球气候治理中发挥引领作用提供了支持。本文梳理了《绿色增长能源转型法 》的主要内容和主要措施以及面临的困难和挑战,在此基础上提出法国绿色增长和能源
  摘要:法国2015年颁布的《绿色增长能源转型法 》对促进其国内绿色发展,提高能源安全提供了法治保障,为其在全球气候治理中发挥引领作用提供了支持。本文梳理了《绿色增长能源转型法 》的主要内容和主要措施以及面临的困难和挑战,在此基础上提出法国绿色增长和能源转型立法对我国的启示。
  
  关键词:法国;绿色增长能源转型法;气候变化。
  
  2017年11月15日,法国总统马克龙在波恩气候大会上高调宣布“弃煤 ”,声明将于2021年关闭所有境内燃煤电厂,提出应对气候变化时不我待,所有国家应加快推进能源转型,并承诺帮助政府间气候变化委员会解决资金困难。马克龙总统能有底气地作此鼓舞人心的发言,其中一个很重要的原因是有2015年颁布的法国《绿色增长能源转型法 》作为法治保障和资金保障。
  
  1  法国绿色增长和能源转型立法的目的。
  
  1.1  促进法国国内绿色增长。
  
  法国的能源结构早期以水电、煤炭和石油为主, 为 应 对 世 界 石 油 危 机, 法 国 从1974年 开 始大力发展核能,并于1979年1实现碳排放总量达到峰值。近年来,受德国“弃核 ”、日本福岛核事件、中东政局动荡等多重因素影响,法国确定了绿色增长的能源转型战略,并在其国内《绿色增长能源转型法 》的《序言 》中阐明“我们今天使用的大部分能源都是污染的、昂贵的并来自于不可再生的化石能源。能源转型旨在为法国在后石油时代确定新的、更加稳定和可持续的能源发展模式,以应对能源供应、油价攀升、资源枯竭和环境保护带来的挑战 ”;“旨在不影响经济增长的情况下,设定法国能源转型的路线图 ”.
  
  1.2  构建欧盟低碳安全高效的现代能源体系。
  
  2015年, 欧 盟 的 一 次 能 源 消 费 总 量 达 到23.32亿tce,在全球仅次于中国和美国,能源进口依存度为55%.根据欧盟委员会预测,到2020年, 欧 盟 将 有 超 过90%的 石 油 和70%的 天 然 气依靠进口2,其主要能源进口方俄罗斯和中东地区的政治格局的不确定性增加了欧洲能源供应的危机感。为提高能源安全,欧盟通过了《2020气候与能源法案 》和《2030年气候与能源政策框架 》,提出建立欧洲能源联盟以改善内部能源利用,提高对短期能源供应中断的应对能力,建立低碳能源体系。在其成员国内部,通过开展国家立法促进绿色增长与能源转型已成为主要国家的共识。英国2008年出台的《应对气候变化法 》通过逐步实施碳预算制度,实现2015年煤炭发电同比下降了7.1%; 德 国2000年 通 过 的《 可 再 生 能 源 法 》为其实现中长期减排目标及落实弃核政策提供了法 律 保 障; 法 国2015年 的《 绿 色 增 长 能 源 转 型法 》强化了国家核安全管理局的职责,提高了存储核废料的标准和公众关于核安全的信息透明度,为实现弃煤、控核、建立低碳安全高效的现代能源体系进行了立法布局。
  
  1.3  引领全球气候治理。
  
  马克龙总统在波恩气候大会上呼吁欧盟应该在美国“退群 ”后承担更多责任。并宣布法国将于12月在巴黎组织一次国际气候峰会,邀请“群内 ”代表对协定实施2年的情况进行盘点。讲话充分体现了“由欧盟取代美国引领全球气候治理,由法国取代德国引领欧盟气候治理 ”的意图。法国作为《巴黎协定 》的东道国,有意在推进协定落实过程中,继续发挥其在促进协定签署和生效过程中的引领作用。法国国内的《绿色增长能源转型法 》于2013年由政府体系中职责权重较高的“环境、能源和海洋部 ”起草,经国家议会反复激烈讨论并广泛征求了公众意见后,抓住2015年底主办巴黎气候大会的契机,于2015年8月17日正式颁布。从《绿色增长能源转型法 》的法律内容1和立法时机上,均可看出法国通过推进国内绿色增长和能源转型,以及引领全球气候治理的立法目的。
  
  2  法国绿色增长与能源转型的法治构建。
  
  2.1  绿色增长与能源转型的核心目标。
  
  马克龙总统在波恩气候大会上高调宣布“弃煤 ”并非空穴来风,法国《绿色增长能源转型法 》明确提出了降低温室气体排放、降低能源消费总量、降低化石能源占比、发展可再生能源、垃圾循环利用和控制核能的6大目标,依法构建了法国国内绿色增长与能源转型的时间表,见表1.

 
  

 
  2.2  绿色增长与能源转型的主要路径。
  
  第一,开展建筑用能改造。根据国际能源署的数据,2015年法国建筑领域碳排放总量为0.4亿t,约占全国碳排放总量的14%.《绿色增长能源转型法 》的第2章用31个条款规定了如何降低建筑领域用能总量,降低温室气体排放并增加就业机会。该法明确提出了法国建筑领域的能源转型目标是“从现在起到2020年将建筑领域的用能量降低15%,新创造7.5万个就业机会 ”.该法明确提出了为实现建筑用能改造需采取的强制措施包括:自法律生效之日起到2017年,每年对50万个既有建筑进行节能改造;新建建筑要执行强制节能措施;所有建筑到2050年要全部符合《法国低能耗建筑标准 》。
  
  第二,发展清洁交通。根据国际能源署的数据,2015年法国交通领域碳排放总量为1.2亿t,约占全国碳排放总量的42%,是重要的温室气体排放源和大气污染源。法国《绿色增长能源转型法 》第3章用30个条款明确规定了如何发展清洁的交通以改进空气质量并保护公民健康,主要措施包括:采取积极的大气污染防治措施,减少对碳氢化合物的依赖;加速停车场改造;以低排放的交通工具替代卡车、大客车和大型公共汽车等运输工具;到2030年在全国建立700万个电动车充电点。
  
  第三,促进循环经济发展。法国《绿色增长能源转型法 》第4章用35个条款提出了反对浪费、促进产品循环使用、使经济增长与物质消费相平衡等议题。法律中提出的循环经济发展目标为:从现在起到2020年,降低生产过程中产生的10%的废料;到2020年,实现55%的废料无害化循环利用,到2025年将这一比例提高到65%;到2020年,将70%的建筑废料提升到可利用水平;到2025年,将废料的数量减少50%.
  
  第四,发展可再生能源。为充分开发利用法国本土和法属海外领土的可再生能源,《绿色增长能源转型法》第5章用19个条款规定了发展可再生能源应采取的措施:一是实施“多项许可合一”改革,即在全国使用唯一的许可证用以审批“使用风电机组、铺设天然气管道、安装水利设施”等许可事项,简化了可再生能源审批手续,降低了可再生能源开发门槛;二是加强可再生能源基础设施建设。在该法实施2年中,法国共安装了IS}}个天然气管道,有助于更好地从农业废弃物中提取生物质能源;安装了更多的光伏发电设施;进一步加强了水利设施的现代化管理水平;三是实施激励政策。该法鼓励积极开发海上可再生能源项目,促进电力系统推广使用可再生能源新技术,动员公众积极投资小规模的可再生能源项目。
  
  2.3绿色增长和能源转型的保障措施。
  
  第一,政策保障。为保障《绿色增长能源转型法》中确立的6大目标如期落实,该法规定了多项能源转型政策。一是实施“国家低碳战略”;SNBC),法国政府一七部门于2015年11月18日联合印发了《法国国家碳预算和国家低碳战略》,建立了“碳预算”制度。二是实施“长期能源规划”(PPE),采取提高能效、节能、发展可再生能源、保障能源网络安全等措施,以实现该法提出的各项能源转型目标,促进绿色增长。“长期能源规划”的第一阶段试行期是从法律生效之日起至2023年,适用于法国大陆本土和海外领土。三是实施《降低大气污染的国家方案}} ( PREPA ),建立一套改善空气质量的措施,以应对来自经济发展和人体健康方面的挑战,该方案启动后将每5年进行一次评估和修订。四是修订《气候、大气、能源领域计划》(PCAET),此计划是在法国原有的《气候与能源计划》(POET)中增加了关于保护空气质量的措施,规定定期跟踪计划实施进度。
  
  第二,资金保障。在法国《绿色增长能源转型法》中提出了多项鼓励绿色增长和能源转型的激励措施。一是实施“能源转型补贴”(RGE)。在建筑节能改造中,业主或租户只要持有环境担保证书,均可获得最高3万欧元的资金支持,用于包括安装分户计量器、隔热墙、屋顶改建等方面的首次改造活动,这一措施能够向申请者返还节能改造工程资金的30%.二是政府提供低息贷款。由法国国家投资银行为可再生能源项目投资者提供贷款,贷款总额每年达8亿欧元。从2014年8月1日起,法国政府已拿出50亿欧元用于为能源转型项目提供低息贷款,计划通过实施10万个信贷项目,撬动每年20亿欧元的能源工程。三是成立专项基金。该基金主要用于支持地方公共部门组织的项目,包括建筑用能改造、清洁交通和可再生能源发展等领域,资金来源于法国银行中的现金储蓄存款,最高可达50亿欧元。四是发行绿色债券。《绿色增长能源转型法 》预见到未来低碳转型需要长期的资金支持,在肯定国内许多大的机构、企业发行的绿色债券的同时,提出要对境内的小微能源项目提供资金支持。五是实施差别电价。为提高能源系统的稳定性,该法提出使用新的电价计算方式-“能源支票 ”制度。对常年具有稳定和可预期用电量的重点电力消费企业,由于其对稳定国家电网具有贡献,能享受到优惠电价。该制度从2016年试行,到2018年推广普及。
  
  第三,执法保障。一是法国原有关于气候变化、大气污染防治、能源等领域的相关政策、规划和方案,均应于《绿色增长能源转型法 》生效后据其进行调整。二是《绿色增长能源转型法 》提出能源转型的关键在于终端用能企业和个人,要赋予全国公民、企业共同参与能源转型的权力,广泛动员公众参与各项能源规划的制定和实施。三是该法为了提高执法效率,列出了缩短诉讼期限、限制上诉延期、明确人员责任等简化的执法程序,提出要精简规章和条例,及时对法律进行修订并废除不再适用的法律。
  
  3  困难和挑战。
  
  尽管法国在绿色增长和能源转型问题上目标鲜明,雄心勃勃,但马克龙总统在波恩气候大会讲话中也提到,欧盟诸国在落实减排措施和保障气候资金方面需要克服诸多困难,能源转型并非易事。主要面临以下困难和挑战。
  
  3.1  法国绿色增长和能源转型道阻且长。
  
  除水电和核电外,法国本土的能源资源禀赋极为匮乏,2015年煤炭进口约1430万t,是欧盟煤炭的主要进口国之一。德国于2011年实施弃核政策以来,燃煤产生的碳排放量在2012年和2013年均出现反弹,于2014年、2015年才开始回落。法国此次气候大会提出到2021年关闭所有境内燃煤电厂,《绿色增长能源转型法 》中明确到2025年将核能的占比降低50%,即同时推进“控核 ”和“弃煤 ”双控,将导致短期内对可再生能源需求骤升,对能源基础设施、资金投人等方面造成较大压力。据国际能源署数据,2015年法国燃料燃烧的碳排放总量为2.9亿t,其中燃煤排放占11%,且排放总量和燃煤排放量与2014年度相比均有小幅上涨。《绿色增长能源转型法》提出的“到2050年将能源最终消费降低到2012年水平的一半”的长期目标,以及马克龙总统在大会上宣布的“弃煤”目标能否实现,道阻且长,拭目以待。
  
  3.2构建欧盟低碳安个高效的能源体系需资金保障。
  
  马克龙总统在波恩气候大会上,号召欧盟各国政府、公共和私营部门加快行动,为应对气候变化和推进能源转型提供资金保障,但呼者切切,应者寥寥。欧洲经济复苏乏力,关闭燃煤电厂,上马CCS技术设施、建立可再生能源生产设施均需要充足的资金支持。尽管法国《绿色增长能源转型法》从信贷、基金、税收、价格、债券等多方面进行了立法规定,激励各类主体参与国家绿色增长和能源转型,但在法律执行过程中仍要面临妥善解决煤电和核电行业新增失业、强化企业发展可再生能源意愿、改变居民既有用能习惯等诸多挑战。
  
  3.3引领个球气候治理应承担更多的气候资金责任。
  
  马克龙总统在波恩大会上只做出了对IPCC的资金承诺,涉及的资金量并不高,而对发展中国家更加关心的1000亿美金的长期资金预期并无解决方案。《绿色增长能源转型法》中关于资金保障方面的相关规定均局限于法国国内,对如何履行国际气候公约义务,承担更多国际气候责任存在立法空白。马克龙总统此番提出要欧盟取代美国领导国际气候治理,既需要欧盟其余成员国的积极响应和行动,也需要其国内对履行国际资金义务进行立法规定。
  
  4法国绿色增长和能源转型对我国的启示。
  
  我国在党的十九大报告中在参与、贡献和引领应对气候变化国际合作,构建清洁低碳的能源体系,以及加强国家安全法治保障等方面提出了新的要求。工欲善其事,必先利其器。法国通过开展国内立法,为此番马克龙总统在波恩气候大会上展现其气候领导力奠定了坚实的法律基础,对我国具有一定的启示意义。
  
  4.1通过立法赋护日标法律地位。
  
  法国《绿色增长能源转型法》设定了“到 2030年将温室气体排放降低到1990年水平的40%”等六大绿色增长和能源转型的核心目标。赋予这些目标以法律地位,能够借用国家机器的强制力提升目标的地位和实现力度,并能够成为对政府管理部门和重点排放企业未完成目标的追责依据。我国在国家自主贡献文件、国民经济五年发展规划和应对气候变化专项规划中,均明确提出了碳排放峰值目标和中长期温控目标。在开展国家应对气候变化立法过程中,应该首先考虑将这些目标纳入立法,通过法律的强制力保障目标落实。
  
  4.2  通过立法明确财税激励措施。
  
  法国《绿色增长能源转型法 》为了增加可操作性,明确提出了资金补贴、税收减免、贷款优惠、专项基金、绿色债券融资的资金保障渠道,明确规定了资金数量、资金来源和资金使用方式,为法案提出的能源转型目标提供了强有力的保障和激励。我国正着力建立健全绿色金融体系,发挥资本市场优化资源配置以及服务实体经济的功能,支持和促进生态文明建设。在《应对气候变化法 》立法过程中应对“激励措施 ”给予充分的关注,充分利用绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具为绿色发展和能源转型服务,依法构建有利于应对气候变化的资金保障体系。
  
  4.3  通过绿色发展和能源转型立法保障国家安全。
  
  党的十九大报告将气候变化定位于人类共同面临的非传统安全威胁,将全面依法治国作为国家治理的一场深刻革命,提出要“健全国家安全体系,加强国家安全法治保障,提高防范和抵御安全风险能力 ”.推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系有利于加强国家能源安全。推进国内应对气候变化领域的立法进程,正是通过加强法治建设保障国家安全,贯彻落实党的十九大精神的重要举措。
  
  参考文献:
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