法律论文范文栏目为您提供《英国救助贫困儿童的体系及对我国的启示》范文一篇,希望对您在论文写作的时候有所帮助
您当前的位置:高质代笔网 > 论文范文 > 法律论文范文 >

英国救助贫困儿童的体系及对我国的启示

添加时间:2021/04/01

  摘    要:英国是世界上最早以立法形式保护贫困儿童的国家之一。21世纪以来英国颁布了一系列贫困儿童社会救助法案,其社会救助措施主要体现在提高家庭生活水平、帮助改善失业状况、努力实现教育公平以及发放补贴减轻压力等方面。英国建立了较为完善的儿童社会救助体制,形成了社会救助与社会保险福利的有机衔接,打通了民主的决策机制和跨部门的有效合作。英国在贫困儿童社会救助中积极发挥"政府-企业-机构"多元儿童社会福利治理合力作用,把实现教育福利作为阻断儿童贫困代际传递的根本途径,把追求社会公平与市场效率平衡作为儿童社会救助的价值目标。英国儿童社会救助的法律规制,对我国健全中国特色贫困儿童社会救助体系具有一定借鉴意义。

  关键词:英国; 贫困儿童; 社会救助; 法律规制; 救助机制;

  Abstract:The UK is one of the first countries in the world to protect children in need by legislation. Since the 21 st century, UK has promulgated a series of social assistance laws for children in need, and its social assistance measures are mainly reflected in improving the living standards of families, helping to improve the unemployment situation, striving to achieve education equity, and providing subsidies to relieve pressure. UK has established a sound social assistance system for children, formed the co-operation between social assistance and social insurance benefits, and created a democratic decision-making mechanism and effective cross-sectoral cooperation. In UK's social assistance for children in need, a "government - enterprise - institution" multiple-party children social welfare governance system plays an active role. Education welfare is the best way to solve the problem of the transmission of child poverty from generation to generation. The value objective of social assistance for children is the pursuit of social equity and the balance of market efficiency. The legal regulation of children's social assistance in Britain provides a reference for China to establish and improve the social assistance system with Chinese characteristics for children in need.

  Keyword:the UK; children in need; social assistance; legal regulation; assistance mechanism;

  英国是世界上最早以立法形式保护贫困儿童的国家之一,拥有完善的贫困儿童保护政策与制度。自2010年以来英国政府相继颁布了专门保护贫困儿童的全国性法案《儿童贫困法》(Child Poverty Act 2010),该法案明确提出英国政府计划在2020年底彻底消除贫困儿童的战略目标。2011年颁布的《儿童贫困战略(威尔士)条例》(The Child Poverty Strategy (Wales) Regulations 2011)和2014年出台的《儿童贫困战略2014-2017》(Child Poverty Strategy 2014-2017),都对消除儿童贫困提出了更为具体的实施策略。2017年颁布的《儿童贫困战略(苏格兰)条例》(Child Poverty (Scotland) Act 2017),旨在有计划地针对苏格兰地区消除儿童贫困。本文拟通过对英国儿童社会救助法律机制的主要背景、核心内容与主要特点的分析,以期能更全面地了解英国贫困儿童社会救助及对我国贫困儿童社会救助体系的持续完善起到一定借鉴作用。

  一、英国贫困儿童社会救助法案出台的背景

  英国贫困儿童社会救助在不同的社会时期其救助法案的具体内容也略有差异。21世纪以来英国儿童贫困法案是在新工党政府上台后基于悠久的儿童救助历史和对儿童贫困的新认识以及贫困儿童面临新困境下颁布的救助法案。

  (一)英国儿童社会救助的历史沿革

  英国是一个有着悠久的济贫法制度史的国家。早在1601年,英国王室通过了《伊莎白济贫法》(The Poor Law)。作为英国第一个颁布的救济法,其中有对流浪儿童、孤儿和贫困儿童保护的具体内容。1919年成立了英国儿童救助会(Save The Children),该会开展的救助项目主要通过社区了解贫困儿童情况,审查贫困儿童身份,对其进行劝说与教育,并提供进入主流社会学校的入学机会等直接帮助。1948年,英国出台的《儿童法》(Child Act)规定,孤儿、弃儿等弱势儿童将送往福利院统一照顾,并且必须持续至其21岁。其中由于家长问题(健康、吸毒)而导致儿童得不到适当照顾的儿童,在其18岁之前也可享有同样的福利待遇。同时采取寄养等方式帮助那些缺失正常家庭生活的儿童,由政府出资安置到一些正常家庭中生活,帮助儿童身心健康发展。当然,寄养家庭在得到政府津贴补助的同时,还需要接受社会服务部门和法律部门的定期回访与监督。除了政府安置、社会供养之外,政府鼓励有抚养能力的家庭领养弱势儿童,还将国家干预延伸到家庭中,保障儿童在家庭中的权利。除此之外,儿童保护也是英国儿童救助的重要内容。"1963年《英国青少年法》(British Juvenile Act)规定当儿童在家庭里受到不当待遇时,地方政府有权干预并为儿童提供援助。社会工作者介入家庭事务,指导家长正确对待子女以保证儿童的生活。在财务出现困难的情况下,政府还可以对其子女提供资金帮助。"[1](P144)在《1989年儿童法》(The Children Act 1989)中明确规定:政府要为下列儿童提供食宿:没有父母照料;属于遗弃儿童;监护人不能提供照顾。总之,从20世纪以来英国儿童社会救助法案历史沿革可发现,英国儿童救助法案已愈渐完善。

  (二)政府对儿童贫困的新认识

  儿童贫困可能会带来难以想象的经济后果与社会后果,只有消除儿童贫困,确保儿童在健康的环境中成长,在社会中享有更加平等的发展机会,才能将对儿童的投资看成是社会投资中最富有潜力的投资落在实处[2].新工党自上台以来,将英国严重的儿童贫困问题视为巨大挑战和英国经济发展道路上的又一阻碍。新工党政府专门聘请调查机构和学术团体对英国家庭的贫困状况以及其子女的心理、就业、教育和健康等方面进行了大量的调查研究,结果显示:儿童早期的生活贫困不仅会影响其一生,甚至还会对下一代也造成同样的影响。通过对特定人群的跟踪调查显示,生活在贫困家庭的儿童会比生活在富裕家庭的儿童较早地结束学校教育,犯罪率更高、失业率更高、健康状况更差。总体来看,在弱势家庭中生活的儿童在学校中的学习表现明显较差,并且在成年后更容易面临失业、收入低或健康等问题,而且他们的不幸可能会在下一代身上重演。消除儿童贫困更多地被作为服务于减少机会不平等更长远目标的第一步。"社会排斥逐渐被理解为是排除在机会之外,而儿童时期的贫困就是这种机会排斥的根源所在。"[3](P53)

  (三)英国儿童贫困面临新困境

  20世纪90年代中期,英国贫困儿童数量仅次于俄罗斯和美国,在25个国家中排行第三名。如果运用绝对标准去衡量的话,英国的贫困率是其北部周围国家的两倍以上。政府在保护贫困儿童方面发挥了主导作用。布莱尔(Tony Blair)首相在1999年明确表示:到2004年至2005年将儿童贫困人口减少1/4,2010年至2011年则要减少一半,到2020年则要完全消除儿童的贫困问题,并于2010年出台了《儿童贫困法》这一法案,明确规定为实现消除儿童贫困这一目标,英国新工党政府所需要做的具体细则,并采取综合性措施来帮助其实现消除儿童贫困,增加对贫困儿童的投资。

  二、英国贫困儿童社会救助的主要措施

  英国贫困儿童的立法经过百年的历史演进,在维护英国社会稳定和推动英国工业经济的发展中起了重大作用。然而,到了20世纪末期,由于经济基础的变革和本身的社会救助弊端使得英国贫困儿童社会救助面临更加明显的困境。为改变这一现状,贫困儿童救助立法措施也越来越全面。法案中主要救助措施包括提高家庭生活水平、帮助改善失业状况、努力实现教育公平以及发放补贴减轻压力等方面。

  (一)家庭救助:提高家庭生活水平

  1.提高贫困家庭收入

  通过工作增加收入是提高低收入家庭生活水平的最好方法,但对于那些无法工作的家庭,政府将继续提供福利安全网,通过为贫困家庭提供家庭津贴的方式提高家庭收入。例如,在国际信贷下增加了对严重残疾的成年人和儿童的津贴,允许那些正在领取残疾津贴的人不受津贴上限的限制。在2011年到2012年间,政府花了大约200亿英镑给有孩子但无工作的家庭作为补贴。有专家在儿童福利发放研究中发现,实物转移更适合用来保障幼龄贫困儿童的成长发育,如儿童餐饮补助,儿童兴趣技能培养等可以直接用来改善贫困儿童生活质量的补贴政策,避免贫困儿童补贴被挪用等问题的发生[4].此外,为了进一步提高贫困家庭收入,政府在1998年制定了最低工资制度(National Minimum Wage)[5],并出台最低工资法案(National Minimum Wage Act),规定了最低工资标准,同时建立了低收入委员会,主要为国家制定最低工资政策出谋划策。自1999年以来,英国每年会根据经济发展状况对最低工资进行适当调整,且增长速度不会低于物价和平均工资增长速度。最低工资标准从1999年的成年劳动者每小时3.60英镑一直提高到2019年每小时7.55英镑[6].由于津贴和最低工资的保障,有效地推动了贫困家庭收入的增长,降低了儿童的贫困率。

  2.降低家庭生活成本

  政府通过促进行业竞争,帮助企业成长、进入新市场,并通过压低价格,提高质量,进而降低低收入者的生活成本。主要在燃油、水费、食物等方面帮助贫困家庭减少开支,特别是燃油价格对低收入家庭而言在他们的家庭支出中占比很高。2011年,最为贫困的10%的家庭将预算的16%用于燃料,而正常家庭的这一比例仅为8%.有证据表明,当价格上涨时,贫困家庭可能会减少取暖开支,导致贫困儿童生活环境恶化。每年因为居住条件而影响健康需要紧急治疗的贫困儿童有近25%[7].《2013年秋季报告》中预计将2014年至2015年度的典型能源账单平均减少约50英镑。其次对于低收入家庭来说,水费在家庭支出中也占据高比例支出。在政府的提倡下,大多数水务公司已经宣布:从2015年到2020年,他们将继续控制水价,使其与平均水平保持一致或低于平均水平。政府会继续鼓励水务公司为低收入家庭调低水价。经济合作与发展组织(OECD)预计,未来十年全球食品价格仍将持续上升,而全球食品价格的变化对贫困人口的影响最大。2011年,10%的最为贫困家庭把预算的30.3%花在了家庭食物上,而正常家庭的这一比例为18.3%.政府将从2014年至2017年采取行动,通过提供餐券,向所有幼儿学校的学生提供免费学校餐,支持贫困儿童的营养供给等方式帮助低收入家庭解决食品成本问题。

  (二)职业救助:帮助改善失业状况

  有证据表明自工党上台之后,英国失业率在工业化国家中是最高的,有近17.9%的子女生活在失业家庭中[8](P17)。家庭贫困的根本原因是没有工作或收入低(工作时间不足或收入不足)。与父母中至少一个有工作的家庭相比,失业家庭的孩子相对贫困的可能性是前者的3倍。想要支持家庭就业,增加劳动收入就显得更加重要。政府通过加大对长期失业人员的支持力度、完善贫困父母的资格认证、降低贫困家庭的生活成本、改善贫困家庭健康状况等措施来帮助有贫困儿童的家长摆脱职业困境。

  1.创造就业机会

  通过继续采取措施减轻企业信贷负担来创造更多的就业机会。英国央行为此推行的"贷款融资计划"持续至2015年1月,通过中小企业获得英国商业银行等金融监管措施和启动贷款,使这些企业能够扩张并创造就业。通过3 750亿英镑的公共和私人投资渠道投资基础设施,使开发商和供应链能够有效规划,这些基础设施项目直接创造就业(例如通过雇佣建筑工人),使企业更容易发展。从2015年4月起,政府取消对大多数21岁以下员工的雇主国民保险缴费,降低雇佣年轻人的成本,这一政策直接为常年需要1.6万英镑雇佣员工的成本降低1 000英镑。

  2.支持父母工作

  对一些家长来说,仅仅创造就业和提供明确的激励措施是不够的,他们还需要通过就业中心和顾问公司提供支持才能找到工作。政府推行的工作支持计划为长期失业的父母提供集中、个性化的工作培训。迄今为止,这一计划帮助至少274 000多人找到了稳定的工作。通过"帮助工作"项目增加对失业父母的支持,这将确保接受求职津贴的父母参加培训计划、社区工作安排或接受相应的工作培训。

  3.劳有所得

  为了真正解决儿童贫困问题,不仅要保障其父母就业,而且还要进一步确保父母工作确实能够带来收益,帮助家庭摆脱贫困。政府引入通用信贷,将住房福利、失业福利和税收优惠结合起来,以确保父母能够增加他们的工作时间,而不用担心他们的福利会被中断或延迟。通用信贷的推行使多达30万儿童摆脱贫困,并增加成人工作激励措施,使失业人口减少30万。

  (三)教育救助:努力实现教育公平

  贫困儿童成为贫困成年人的可能性是其他儿童的4倍。"有研究显示,若年幼时生活困顿,则会在智商发育和学习知识等方面落后"[9](P12-13)。教育困境救助旨在打破贫困儿童成为贫困成年人的恶性循环,只有打破这一循环才能彻底地结束儿童贫困。这意味着需要政府支持贫困儿童和家庭,提高他们的教育水平,因为教育是阻隔贫困代际传递的根本途径。

  1.入校前的教育支持

  孩子的发展前景是在其成长的最初几年里形成的,好的学校会对孩子的未来成就产生重要的影响。提高贫困儿童受教育水平,增加接受高质量学前教育的贫困儿童数量,为所有低收入家庭的儿童提供15小时免费托管服务,为学前教育机构配备素质更高的工作人员,并提供更简单的早期课程。同时,推出"早期学生奖励计划",确保来自最贫困家庭的三四岁儿童获得人生最好的开端。通过在贫困学生的学校生涯中额外向他们提供14 000英镑的补助,确保贫困儿童在学校有更好的表现。为落后的贫困儿童提供有针对性的教育支持,每个11岁贫困儿童可获得500英镑补助作为贫困儿童上中学的准备金,支持贫困儿童在16岁以后继续接受教育[10],这样他们就能获得进入社会的技能和资格,并通过在职培训、学徒培训和更好的职业建议帮助他们进入工作岗位。

  2.在校期的教育支持

  英国政府还将继续解决贫困儿童在学校所面临的障碍。根据统计,贫困儿童出现心理障碍的几率是49%,是普通儿童出现心理障碍比例的两倍[11](P4),这在一定程度上会影响贫困儿童在校表现。根据《2014年儿童与家庭法案》(Children and Families Act 2014)和残疾行为守则增加对有特殊教育需求儿童的支持,以及通过政府"改善儿童和青少年健康成果"承诺改善儿童获得健康成长的环境。政府通过帮助父母给儿童提供最好的家庭环境,支持育儿课程和提供免费书籍给贫困家庭。通过各种方式支持学校发展和塑造儿童个性,包括取消限制在校时间的要求,同时帮助有生理和心理健康问题的父母,为他们提供药物和酒精依赖等方面的治疗投资,支持年轻看护人等。

  3.离校后的教育支持

  除了让贫困儿童在学校得到应有的保障,政府还致力于贫困儿童未来从学校毕业后的继续教育和就业培训。将继续加大财政投入帮助年轻人在16岁以后继续接受教育和培训。提供高达1 200英镑的助学金,用于资助贫困儿童的教育或培训费用。通过提供助学金(最高1 000英镑)来帮助贫困的年轻人上大学,帮助他们支付生活成本。通过青年合同为16岁和17岁的非就业或培训人士提供支持,帮助他们未来参与工作。此外,就业中心还将与当地政府合作,为那些想要获得学徒和培训机会的人提供帮助。

  (四)经济救助:发放补贴减轻压力

  除了为贫困儿童提高家庭生活水平,帮助父母改善失业状况,为其实现教育公平外,英国政府还在贫困儿童补助方面实施了一系列政策,帮助贫困儿童缓解经济压力,维持较好的经济状态,弥补与同龄人的经济差距。

  1.子女税收补贴

  不管父母是否有工作都为其提供子女税收补贴,主要分为家庭补贴和子女补贴两个部分。2003年至2020年,每个家庭每年都可以获得至少545英镑[12],迄今为止,这个标准一直不变。而子女补贴额度从2003年的1 440英镑一直增加到2020年的2 010英镑。申请这一补贴需要先进行家庭收入调查,但英国政府对于这个标准上限设定较高,大部分贫困家庭都能够享受这个补贴。家庭收入标准要求低于50 000英镑,如果家庭中有未满周岁的孩子那标准还可提高至66 000英镑[12].家庭收入越低,就能获得越高的补贴。子女税收补贴会根据家庭收入情况的变化及时调整,采取周付的方式及时缓解经济压力。但是也会出现有些家庭虚报收入导致过度支付补贴的现象发生。

  2.子女津贴

  2006年,英国政府将子女津贴、子女税收补贴以及收入补助扩展到那些在19周岁之前结束非高等教育学业或者参与政府组织的就业培训的子女[13].无论其家庭收入多少,都能获得一周一补的全国性补贴项目。从1997年每个家庭的第一个孩子每周可获得11.05英镑一直提高到2020年的21.05英镑,其余子女可获得7英镑提高到13.7英镑。[12]

  3.财产政策

  工党政府高度重视储蓄和财产激励作用,为个人提供金融安全保障,使贫困儿童能够更独立、获得更多机会、过上更加舒适有保障的生活。通过建立儿童信托基金和储蓄通道,希望借此能够让每个孩子在成长过程中知道他们在社会中拥有自己的一份财产[14].2002年推行了储蓄通道主要在个别地区实施,针对贫困家庭中2002年以来出生的儿童提供免税的储蓄账户,仅需1美元就可以开户,除了家长每月需要向其存25英镑外,政府还会有等额补贴,但每月不能超过375英镑[15].政府会为每个符合条件的孩子预存250英镑在他的账户里,家人朋友都可以向该账户存款,但是会有上限额度。其中,贫困儿童将会获得政府的最高补贴。

  三、英国贫困儿童社会救助的理性审视

  英国的历史文化背景和经济政治发展对儿童社会救助政策产生了重要的影响,与此同时,英国的儿童社会救助的政策又影响着其文化、社会经济和社会政治的发展。通过分析21世纪以来英国贫困儿童社会救助法律机制不难发现,英国政府儿童社会救助法律机制也表现出新的特征。

  (一)英国贫困儿童社会救助的特点

  1.发挥"政府-企业-机构"多元儿童社会福利治理合力作用

  英国在内的许多西方福利国家出现了一系列社会福利危机,为应对这些危机,西方福利国家纷纷在社会政策领域进行改革和创新,提出了"后福利社会"概念,它是指"通过福利创新,使福利的责任主体多元化,以追求社会公正,消除社会排斥,维持社会团结为终极关怀的社会"[16].进入后福利社会时代,"治理"在世界范围掀起研究热潮,将占主导地位的政府范式以及市场范式拉下神坛,开始朝着治理范式进行大刀阔斧地改革。

  纵观英国儿童社会救助政策变革的轨迹,可以发现政府也是在政府范式与市场范式之间不断徘徊选择,不断调整后才最终形成了今天的"治理范式".在经典福利国家时期,崇尚政府主导,但是到了福利国家紧缩时期则又信奉市场万能论。最终经过实践检验发现:无论是政府范式还是市场范式都无法真正帮助英国彻底摆脱贫困。到了社会投资国家时期,政府探索出了"政府-企业-机构"多元主体共同救助儿童贫困的新途径,实现了保障每个贫困儿童平等的受教育权。儿童社会救助的本质是实现更有效的社会资源配置,后福利时代各国面临的儿童社会救助的核心问题是:如何在有限条件下,既满足贫困儿童基本生活需求,又能尊重贫困儿童差异化的个性需求,并充分挖掘每个儿童的发展潜能。英国儿童社会救助的意义在于推动儿童社会救助行动主体间良性循环关系的建构。从政府角度来说,不断加强儿童社会救助的法定责任,实行普惠型儿童救助制度,并对不同贫困程度和因素的儿童给予特别的政策支持。当然,在强调政府主导作用的同时,也不能忽视企业和儿童救助当地机构的补充作用。历史经验已经证明,单纯依靠政府的儿童社会救助难以为继,所以必须要走官民结合的发展道路,积极调动企业和当地机构的力量,优化儿童社会救助服务的供给模式,充分发挥"政府-企业-机构"多元儿童社会福利治理的合力作用。

  2.追求"社会公平与市场效率平衡"的儿童社会救助价值目标

  经典福利国家时期,由于受新左派思想的影响,英国两大政党都不约而同地选择了新民主主义,因此实现社会公平就成为英国儿童社会救助的核心价值取向。其中"社会公平"价值取向主要通过以下几个方面表现:首先,从国家角度出发确立贫困儿童救助政策。新工党十分看重对儿童的未来发展能力的投资,将保障儿童放在政府制定社会救助策略全局的中心。其次,进一步落实均衡发展的推进计划。新工党通过一系列计划改造弱势儿童的成长环境来提高贫困儿童和普通儿童间的发展均衡化,如"教育行动区"计划、"国家挑战"计划等。最后,关注全纳教育使贫困儿童免遭社会排斥,为此新工党分别针对贫困家庭和特殊需求儿童等目标人群制定了详细的教育福利政策。

  但是,由于受到全球性经济危机影响,占主导地位的"凯恩斯主义"失去作用,代替其所提倡的国家宏观调配的是"新自由主义"与"新保守主义".所以,这个时期英国儿童贫困社会救助的核心价值取向也转向市场效率。其中"市场效率"价值取向的救助措施主要有以下几个方面:首先,保留了"新右派"思想中的标准而不是结构。新工党在政策制定之初就只是建立了一种社会救助的标准,目的就是借助国家力量帮助儿童摆脱贫困处境,提升儿童的人力素质,并藉由引进社会力量的投入,使其具备市场竞争的效果并在一定程度上较好地避免市场的恶性竞争。其次,通过实施"国家技能战略"来提高贫困家庭中父母和儿童的个体技能。新工党意识到要想真正实现贫困儿童社会救助,仅仅依靠过去的"授人以鱼"的补助金救助是不能彻底解决问题的,而需要"授之以渔"加强对个人可行能力的培养,注重对贫困儿童父母就业所需的技能提升和贫困儿童的教育支持,在增强个人和社会的经济可持续发展的基础上,更好的实现社会公平。总之,近些年以来英国儿童贫困救助政策注重"市场效率"的同时也会向"社会公平"平衡,保持两者之间的动态平衡关系。"它将老工党推崇的'社会民主主义'思想和保守党力主的'撒切尔主义'思想巧妙地嫁接起来,将国家力量主导的'社会公平'价值取向和市场力量主导的'市场效率'价值取向两种看似对立的观念有机地统一了起来"[17].

  3.实现教育福利作为打破儿童贫困代际传递难题的根本途径

  随着英国经济不断发展和社会贫富分化逐渐加剧,甚至出现贫困群体代际传递的现象,形成社会阶层层级的定型。底层人民缺乏改变自己命运的机会,并没有真正实现公正、开放的社会阶层流动。其中造成阶层固化的原因之一,也是最为根本的原因就是贫困儿童和其监护人的受教育水平。根据在罗斯巴德(Rothbard)的需求W曲线中,有三个峰点是生命周期中需要社会福利支持最高的三个阶段,其中前两个阶段的教育需求是主要需求,这对子女的教育福利和家庭正常周期运行有着重要影响。在人的一生中,教育需求之所以十分重要,是因为关系到人类社会发展到特定阶段,单纯争夺生存资料已不复存在,更多的是关系到为社会发展的生产资料而斗争。从儿童角度出发,如果在他早期童年时期到成人初期这一阶段没有接受良好的教育,那么他就很有可能因为知识和技能的缺失而失去在劳动力市场中的竞争力,导致面临失业或低收入,进而导致贫困,当这一境况延续至他成为父母的时候,他本身的教育水平和经济水平可能无法让子女进入高质量的学校学习,势必阻碍下一代发展、限制家庭教育水平。教育作为阻断贫困代际传递的根本途径,是人力资本形成的关键因素。卡梅隆政府意识到了这一点,在2011年发布了《削减儿童贫困的新方法:解决致贫成因和改变家庭生活》(A New Approach to Child Poverty: Tackling the Causes of Disadvantage and Transforming Families'Lives),即英国首份"国家儿童贫困战略".接着在2014年颁布了第二份《儿童贫困战略2014-2017》,为了彻底消除儿童贫困,通过为每一位儿童提供从童年到工作这一阶段的教育支持,以及帮助其父母或法律监护人提供税收抵免、工作福利等救助政策支持,由此来实现2020年完全消除儿童贫困的目标。

  (二)英国贫困儿童社会救助的成效

  1.建立了较为完善的儿童社会救助体制

  首先,为贫困儿童设立专项法律,保护其社会救助权利。虽然现有的法律条规中已经有儿童保护,但是面对社会问题不断复杂的今天,那些较为陈旧的法律法规已不能应对新生问题。基于此,推动"贫困儿童社会救助"的立法工作,保障贫困儿童和其他儿童一样健康成长势在必行。其次,完善贫困儿童救助的行政机制,设立专门处理贫困儿童事务的行政部门。将现阶段的多部门整合起来统一管理,发挥优势,权责明确,以防资源浪费,要做到从根本上解决监督机构相互推卸责任的问题。

  2.形成了社会救助与社会保险福利有机衔接

  英国政府对贫困儿童社会救助有完善的体系,不仅向抚育贫困儿童的家庭提供现金补贴,为社会儿童救助机构提供政策支持以及引导资金流向,同时还对贫困儿童社会救助机构的资质进行严格把关,并对他们的社会救助活动进行监督,以防出现以社会救助名义获取个人利益情况出现。英国政府还通过免除部分税收等政策鼓励社会救助机构进入儿童救助领域,并对这些机构进行许可证审核制度,对其服务内容、机构管理、人员选拔都制定了一系列严格的标准。

  3.实现了民主决策机制和跨部门的有效合作

  "英国政治体制为福利政策提供了民主的决策机制,在福利制度的发展过程中基本上都反映了选民当时的意愿,每一项重大的福利政策,都由国会经过辩论和投票决定,由法律的形式固定下来。"[18](P119)根据英国的社会救助经验,想要构建普惠型贫困儿童社会救助体系,仅仅依靠国家的政策支持和资金投入是远远不够的,这样不仅会给国家带来巨大的财政压力,也会造成社会资源的浪费,所以将多元化的社会资金吸引到儿童社会救助供给主体中就显得尤其重要。抛弃政府包揽的救助观念,将贫困儿童社会救助体系建立成多维结构,让所有能够为贫困儿童社会救助工作提供帮助的人力资源、物质资源调动起来,为贫困儿童社会救助注入充分活力。发挥政府救助的主体作用,加大开拓贫困儿童社会救助中的多元化主体供给,这样可以在一定程度上帮助国家减轻资金压力,增加社会群体在儿童救助中的参与度,争取做到社会资源间相互合作,共同发展的良性路径。

  (三)英国贫困儿童社会救助的局限

  1.管理复杂,工作量大

  在英国申请社会救助津贴需要申请者填写的表格长达近30页,并且资格申请的细则每几年就会更新。同时,对于申请了不同补助项目的被救助人来说,每年还需要接受国家统计调查机构的回访,这无形中就增加了受助人的负担。除此之外,英国儿童社会救助的制度过于复杂以至于工作人员也不是很清楚,导致无法保证所有的贫困儿童都能够得到适当的救助。复杂的管理制度必然会使工作人员工作量增大、受助人不清楚具体规定、进而导致实施效果打折扣。因而必须在制定新的制度和机制、提供服务的同时,也要注意提高公民权利意识这一更为基本的问题。

  2.社会救助津贴的申领率不高

  西方国家救助经验显示,社会救助程序越复杂,受助人需要披露的隐私就越多,这就会让一部分贫困人口因为羞耻感而放弃救助资格,尤其是儿童阶段正是自尊心正强之时。虽然社会救助津贴是专项救助资金,但因为申请程序所带来的额外心理压力而最终没能发到目标救助者手中。社会救助津贴申领率不高就意味着合乎救助标准的人没能得到应有的帮助,从而降低了社会救助的效果。

  3.相对贫困儿童人口数量不断上升

  英国决议基金会指出英国儿童贫困率2017年上升3%,绝对贫困儿童数量下降但相对贫困儿童数量有回升的趋势[19].另外,英国儿童贫困行动组织也证实,在2016年至2017年间,英国大约有410万名儿童处于贫困之中,且存在地区差异,如苏格兰地区有24%的儿童处于贫困状态,伦敦地区则高达37%.儿童贫困与家庭贫困率上升有关,而造成家庭贫困的原因一是由于过高的住房成本,二是收入不稳定和低薪[20].

  四、英国贫困儿童社会救助政策经验启示

  我国始终坚持以人民为中心的发展思想,坚定地走共同富裕道路,持续推动经济高速发展,提高人民生活水平,有效地缩减贫困人口数量。虽然绝对贫困人口数量有所减少但相对贫困依旧存在,其中受贫困影响最严重的就是儿童群体。因此,在全面建设社会主义现代化新征程中,建立和完善中国特色社会主义贫困儿童社会救助体系也势在必行。而英国的儿童社会救助的法律规制,为我国儿童社会救助的建立和完善提供了可资借鉴的经验。

  (一)建立完善贫困儿童社会救助法案和社会救助机制

  政府作为社会救助财政支出的主体,需以法律法规形式明确其在贫困儿童社会救助体系中的职责,针对救助的数额、方式、范围进行严格的规定,明确划分相关部门的分工及职责,一是制定以需求评估为导向的贫困儿童社会救助制度,发放基本救助金以满足贫困家庭日常开支,制定灵活标准即根据各个地区的经济发展水平调整帮扶程度,具体的补助标准可以根据贫困儿童数量,以及我国新的贫困线为基准进行设定。二是对救助对象的资格审核严格把关,定期审核形成动态管理模式。三是进一步深化儿童社会救助体制改革,完善相关法律,让贫困儿童救助工作做到有法可依,依法管理。四是理顺开展贫困儿童工作各部门的组织关系,通过部门间协调工作和简化审核程序提高工作效率。

  (二)持续加大对贫困儿童社会救助的财政投入

  资金支持是社会救助事业正常进行的前提与保障,如果没有充足的资金支持,儿童社会救助的措施也只是空中楼阁。在贫困儿童社会救助中,政府财政一直以来都扮演着重要的角色,尽管这几年国家在大力提升社会救助的社会化程度,但这并不意味着国家能够减少其自身应该承担的责任。在普惠型儿童救助的形势下,政府应该扮演顶梁柱的角色,建立能使贫困儿童社会救助与社会经济相互适应的有机体系,只有加大对贫困儿童社会救助的财政支持才能引导社会投资的加入。在这个有机体系中,政府不仅应承担起主导作用,还应承担起对社会机构和儿童救助组织的培养义务。同时,政府须制定完善的财政支持体系,积极引导社会组织、社会团体等非政府机构资金来源投入到贫困儿童救助工作中来,充分利用我国丰富的社会资源促使贫困儿童救助工作得到全面发展。

  (三)切实保障贫困儿童社会救助政策的可持续性

  我国的贫困儿童社会救助政策有待进一步完善。在未来的发展中须充分考虑社会救助政策的可持续性,应从资金的长期平衡确定社会救助水平。从经济支付能力看,虽然我国近几年经济发展迅速,有利于保障贫困儿童社会救助。但是,从长远角度来看,我们应该在当前经济高速增长和贫困儿童结构较轻的条件下,未雨绸缪,建立可持续的贫困儿童社会救助保障制度,旨在遵从社会协调发展和长期资金投入平衡的需要。除此之外,要实现政策的可持续性,对决策者的全局观和长远观也有要求。虽然近几年我国社会保障改革也有专业人员参与,但大部分还是由行政机构决策敲定或政府部门决策,再由立法机构制定相关法律,整个决策制定下来程序复杂,相对滞后,因此,需要不断提升我国决策的科学性与高效性。

  (四)努力调动社会资源以形成多方消除儿童贫困的合力

  虽然我国贫困儿童社会救助的主要资金来源是政府的财政投入,但是在投资主体多元化的时代,社会资源也是社会救助体系中不可或缺的重要组成部分。政府应在政策上支持多元化参与的科学观念,充分调动各种社会资源,帮助贫困儿童社会救助获得更好的发展。与此同时,资金的使用情况如何才能得到有效的监管也是一个值得注意的问题,这就需要在政府的引导下加强对贫困儿童社会救助机构的财务监察,社会机构和政府相关部门做到互相监督,让贫困儿童救助资金切实地投入使用并得到有效发挥。只有让资金运作得到应有的保障,才能将多元主体供给发挥至最大作用。

  总之,贫困问题是个世界性难题,反贫困是人类共同面临的一项历史任务。从英国贫困儿童社会救助的法律机制可以看出,国家在帮助建立完善社会救助福利制度以及再分配社会资源方面决定着社会救助水平。健全我国贫困儿童社会救助体系,保障贫困儿童社会救助政策的可持续性,加大财政投入,充分调动社会资源,共同致力于到2035年,实现社会救助事业高质量发展,改革发展成果更多更公平惠及贫困儿童,为基本实现社会主义现代化的宏伟目标而奠定坚实基础。

  参考文献
  [1] 孙炳耀。当代英国瑞典社会保障制度[M].北京:法律出版社。2000.
  [2] SayIt.Conservative Party Speeches.David Cameron:Tackling poverty is a social responsibility.[EB/OL].(2006-11-24)[2019-03-15].http://h-s.conservative-speeches.sayit.mysociety.org.forest.naihes.cn/speech/599937.
  [3] 郑永强。英国社会工作[M].北京:中国社会出版社。2010.
  [4] Michael Forster,Gerlinde Verbist.Money or kindergarten?Distributive effectives of cash versus in-kind family transfers for young children[R].OECD Social,Employment and Migration Working Papers,No.135.2012.
  [5] HM Treasury.National Minimum Wage and National Living Wage rates[EB/OL].(2019-01-06)[2019-04-24].http://h-s.www.gov.uk.forest.naihes.cn/national-minimum-wage-rates.
  [6] GOV.UK.Employing people.National Minimum Wage and Living Wage:accommodation.[EB/OL].(2020-02-01)[2020-04-05].http://h-s.www.gov.uk.forest.naihes.cn/national-minimum-wage-accommodation.
  [7] Spencer NJ,Bambang S,Logan S and Gill L.Socioeconomic Status and Birthweight:Comparison of an Area-based Measure with the Registrar General's Social Class[J].Journal of Epidemiology and Community Health,1999,53(8):495-498.
  [8] JHills and K Stewart,eds.A more equal society?New Labour,poverty,inequality and exclusion[M].London:Policy Press,2005.
  [9] Gregg,Paul and Stephen Machin.Child Development and Success or Failure in the Youth Labour Market[M].London:Centre for Economic Performance Centre for Economic Performance,1998.
  [10] Stewart K ,Roberts N.Child Poverty Measurement in the UK:Assessing Support for the Downgrading of Income-Based Poverty Measures[J].Social Indicators Research,2019(142):523-542.
  [11] Meltzer H,Gatward R,Goodman R,Ford T.The Mental Health of Children and Adolescents in Great Britain [M].London:Department of Health,2000.
  [12] GOV.UK.Claim Child Benefit.[EB/OL].(2019-12-24)[2020-04-06].http://h-s.www.gov.uk.forest.naihes.cn/child-benefit/what-youll-get.
  [13] GOV.UK.Tax Credit .Child Tax Credit.[EB/OL].(2019-01-18)。[2019-04-30].http://h-s.www.gov.uk.forest.naihes.cn/child-tax-credit.
  [14] GOV.UK.Child Trust Fund .[EB/OL].(2020-03-15)[2020-04-06].http://h-s.www.gov.uk.forest.naihes.cn/child-trust-funds/accounts-for-looked-after-children.
  [15] Matthew D.Rablen.The Saving Gateway:Implications for Optimal Saving[J].Fiscal Studies,2010,31(2)203-225.
  [16] 何伟强。英国福利国家现代化进程中的教育福利政策变革研究[J].比较教育研究,2016,38(9):66-72.
  [17] 王小栋,傅王倩,王璐。英国教育援助的成效、问题与动向[J].比较教育研究,2018,40(5):53-60.
  [18] 刘波。当代英国社会保障制度的系统分析与理论思考[M].上海:学林出版社。2006.
  [19] Resolution Foundation.What today's household income figures tell us about 2016-17.[EB/OL].(2018-03-22)[2020-04-06].http://h-s.www.resolutionfoundation.org.forest.naihes.cn/comment/what-todays-household-income-figures-tell-us-about-2016-17.
  [20] 赵琦。英国贫困问题亟待解决[N].中国社会科学报,2019-01-25.