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公共图书馆地方立法的现实困境和完善建议

添加时间:2021/03/20

  摘    要:我国公共图书馆地方立法文件数量日益增多,立法文件质量明显提高。公共图书馆地方立法快速发展主要是由公共图书馆所处的外部法治环境和内部实践机理等多重因素综合作用的结果。本文通过对公共图书馆地方立法的发展历程、地域分布、立法规定等分析,发现地方立法以公共图书馆事业发展为基础,以现实问题为导向,为国家层面立法积累经验,为依法治馆提供有力保障。当前,公共图书馆地方立法面临着一些亟待解决的现实问题,未来应当进一步加强公共图书馆地方立法工作,切实推进公共图书馆地方立法的科学化、民主化和规范化建设。

  关键词:公共图书馆; 地方立法; 发展历程; 立法质量;

  Abstract:The number of local legislative documents of public libraries in China is increasing and the quality of legislative documents is significantly improved.The rapid development of local legislation of public library is mainly the result of the comprehensive effect of external legal environment and internal practice mechanism.By analyzing the development history,regional distribution,and legislative regulations of local legislation in public libraries,it is found that local legislation is based on the development of public library cause and guided by practical problems.It has accumulated experience for national level legislation and provided strong guarantee for library management according to law.At present,the local legislation of public libraries is facing some practical problems that need to be solved urgently.In the future,it should be effectively promoted the scientific,democratic,and standardized construction of local legislation of public libraries.

  Keyword:Public library; Local legislation; Development history; Quality of legislation;

  改革开放以来,我国地方立法机关制定的公共图书馆地方立法文件层出不穷。如果对2017年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)进行观察,可以发现,一些公共图书馆地方立法规定为《公共图书馆法》所吸收,上升为法律规定,在全国范围内普遍适用。尽管公共图书馆地方立法具有"地方性",但是这些地方立法在某种程度上塑造了我国公共图书馆的法治样态,推动了公共图书馆的法治化发展进程。有鉴于此,本文拟对公共图书馆地方立法问题进行研究。

  1 公共图书馆地方立法的内部机理与外部环境

  地方立法机关有权针对公共图书馆事务制定地方立法文件。早在20世纪80年代中期,已有地方政府对图书馆的藏书建设、服务工作、馆际协作等作出规定。此后,地方立法机关出台的公共图书馆地方立法文件数量日益增多,立法文件内容向地方化、精细化方向发展。

  1.1 公共图书馆国家层面立法的迟滞为地方立法提供了空间

  公共图书馆作为一种社会机构和社会制度,不仅可以保障公民自由获取知识或信息的权利,而且可以调节知识或信息的社会分配,使社会成员享有平等获取知识或信息的机会[1].公共图书馆对于提高公民科学文化素质、传承人类文明等具有重要意义,因而西方法治国家普遍在法律中对公共图书馆事务作出规定。1850年,英国议会通过了世界上第一部国家性公共图书馆法案。此后,世界各国陆续颁布图书馆相关法律法规[2].而我国《公共图书馆法》的立法过程则显得异常艰辛和曲折。"2001年初《中华人民共和国图书馆法》的制定工作正式启动。但遗憾的是,此次立法工作于2004年6月陷入停滞。2008年底图书馆立法工作重新启动。经过近10年的艰苦努力,2017年11月全国人大常委会表决通过了《公共图书馆法》。"[3]"《公共图书馆法》的长期缺席使得图书馆事业的发展规划、发展目标缺乏法律依据,事业运行缺乏硬性的、长效的财政支撑,政府对图书馆事业的支持与管理缺乏纲领性规范。"[4]不过,公共图书馆地方立法却先行先试。一方面,公共图书馆地方立法可以从法制层面引导和保障公共图书馆的地方性、创新性改革;另一方面,公共图书馆地方立法可以将有益的地方经验上升为国家法律,更好地指导全国公共图书馆事业的顺利发展。

  1.2 地方立法机关的自主性为公共图书馆地方立法提供了条件

  改革开放以来,各地经济规模、人口数量等不断增加,城乡建设、文化教育、社会治理等问题日趋复杂。这些新情况、新问题亟需通过法治加以解决。国家层面立法通常只能对全国范围内的基本情况和一般性问题作出规定,难以顾及各地之间的差异性和各地所具有的特殊性。地方立法可以在中央统一领导下,发挥地方立法机关的积极性、主动性和创造性,增强地方立法文件的针对性和有效性,更加妥善地解决地方性问题。例如,2000年内蒙古自治区人大常委会审议通过《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》。该条例结合内蒙古自治区的实际情况,对自治区内公共图书馆的规划、建设、管理等作出规定。又如,为了推动公共图书馆事业的发展,满足人民群众对科学文化知识的需求,新疆乌鲁木齐市政府于2008年颁布《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》。公共图书馆事业发展,不仅需要国家对此制定专门的法律,而且需要由地方立法机关根据中央的政策规定,结合地方实际情况进行立法。地方立法机关的自主性和地方立法文件的创造性等,在一定程度上激发了地方公共图书馆事业的快速发展。

  1.3 全面推进依法治国为公共图书馆地方立法提供了机遇

  "党的十八届四中全会对全面依法治国作出了顶层设计。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务,描绘了到2035年基本建成法治国家、法治社会的宏伟蓝图。"[5]全面依法治国涉及国家各项工作、各项事务的规范化、制度化和程序化,其中也包括公共图书馆领域的法治化。公共图书馆地方立法意味着,地方立法机关在立法权限范围内,通过立法程序将公共图书馆事务纳入法治化轨道,将公共图书馆的一切行为建构在法律的基础之上,限缩并改变以往公共图书馆相关决策的恣意性,促进公共图书馆在设立、管理及服务等方面采用法治理念和法治思维。公共图书馆地方立法有助于促进公共图书馆的高质量发展和现代化转型。公共图书馆地方立法开启了公共图书馆法治化的新篇章。

  2 公共图书馆地方立法样态分析

  本文以"北大法宝"法律法规数据库为基础,以"公共图书馆"和"图书馆"为关键词在数据库中检索,对检索结果进行统计分析后发现,从1985年6月贵州省人民政府颁布《贵州省县级图书馆工作条例》至2019年10月,我国公共图书馆地方立法文件共计141件。其中,地方性法规6件、地方政府规章7件、地方规范性文件128件,分别占地方立法总数的4.2%、5%和90.8%.对于地方立法名称而言,立法文件多以条例、办法、规定等名称制定。地方立法内容主要涉及公共图书馆建设、服务、文献信息资源等。

  地方规范性文件在公共图书馆地方立法中所占比例较高,主要是以下3方面原因:其一,与公共图书馆有关的地方性法规和地方政府规章一般比较抽象。例如,2015年广州市人大常委会审议通过《广州市公共图书馆条例》。为了贯彻落实该条例,规范公共图书馆的服务行为,提升公共图书馆的服务水平,推动"图书馆之城"建设,广州市文化广电新闻出版局便制定了《广州市公共图书馆服务规范》。其二,公共图书馆相关地方性法规和地方政府规章的立法过程相对漫长且繁复。而地方规范性文件可以较为快捷、灵活地对公共图书馆有关事项作出规定。"《四川省公共图书馆条例》从2007年开始立法调研,直至2013年由四川省人大常委会审议通过。"[6]其三,在公共图书馆相关法律、法规及规章等缺位的前提下,地方规范性文件还可以基于行政管理的需要,创造性地制定一些规定。例如,浙江省宁波市文化广电新闻出版局对构建城乡一体化公共图书馆服务体系作出规定。

  2.1 公共图书馆地方立法的发展历程

  第一阶段(1985-1999年):该阶段为我国公共图书馆地方立法起步阶段。在贵州省人民政府颁布《贵州省县级图书馆工作条例》以后,1986年天津市原文化局制定的《天津市区、县图书馆工作条例》经天津市政府批准后予以施行。1987年上海市政府批准了《上海市区县图书馆管理办法》。此后,各地陆续颁行了一些公共图书馆地方立法文件。这些地方立法文件对公共图书馆的基本制度作出规定,并对公共图书馆发展过程中遇到的主要问题作出回应。地方立法为公共图书馆的建设和发展提供了强有力的法治保障。

  第二阶段(2000-2009年):我国公共图书馆地方立法迎来快速发展时代。内蒙古自治区、湖北省、北京市人大常委会陆续颁布公共图书馆条例。上海市、河南省、浙江省、山东省等人民政府先后制定图书馆管理办法。地方规范性文件的数量有所增加。公共图书馆地方立法的快速发展主要是因为,"我们党顺应综合国力竞争的新形势和人民群众的新期待,把文化建设作为现代化建设总体布局的重要组成部分,就提高国家文化软实力、兴起文化建设新高潮作出一系列重大战略部署,进一步加快文化改革发展的步伐"[7].公共图书馆成为加强文化建设的重要手段和推动文化发展的重要动力。2001年公共图书馆法立法工作正式启动,2002年以后中国图书馆学会通过《中国图书馆员职业道德准则(试行)》等文件。各地为推进本区域内公共图书馆事业发展,根据地方实际情况制定了相关地方立法文件。此外,在这一时期公共图书馆地方立法出现了修改和废止的情况。例如,上海市人民政府于2002年、2004年对《上海市公共图书馆管理办法》进行修订。在这一阶段,公共图书馆地方立法的数量和质量得到了明显提高。

  第三阶段(2010-2019年):我国公共图书馆地方立法进入繁荣发展时期。2010年底我国形成了中国特色社会主义法律体系,我国的立法工作取得了显着成就。"党的十七届六中全会深刻阐明了中国特色社会主义文化发展道路,确立了建设社会主义文化强国的宏伟目标,为进一步加快文化改革发展指明了方向。"[8]国家"十二五"时期、"十三五"时期文化发展改革规划纲要的出台,有力地推动了公共图书馆事业的发展。2017年,全国人大常委会表决通过《公共图书馆法》。前述因素促使公共图书馆地方立法蓬勃兴起。四川省、广州市、深圳市人大常委会相继颁布公共图书馆条例。上海市人民政府再次对《上海市公共图书馆管理办法》进行修订。东莞市人民政府审议通过《东莞市公共图书馆管理办法》。地方规范性文件数量大幅增加。2010-2019年制定的公共图书馆相关地方立法文件占过去地方立法文件总量的61%.而公共图书馆地方立法内容则更加丰富、更加完善。例如,《广州市公共图书馆条例》包括总则、设立、管理、服务、法律责任及附则等。这一时期,公共图书馆地方立法思路发生明显转变,即重视地方立法的科学化、民主化,加强制度创新,突出地方特色。公共图书馆在有法可依的基础上,更加注重法律实施,将公共图书馆事业的发展纳入法治化轨道。

  2.2 公共图书馆地方立法的地域分布

  我国公共图书馆发展存在区域之间、城乡之间不均衡、不充分现象,由此导致公共图书馆地方立法呈现出差异性和复杂性等特征。《公共图书馆法》从国家整体层面指明公共图书馆事业的发展方向,规范公共图书馆的体制和机制,明确政府对公共图书馆所承担的责任,促进公共图书馆与现代科技融合发展等。《公共图书馆法》旨在解决公共图书馆的一般性、整体性问题,难以全面规定各地公共图书馆面临的特殊情况,也无法对各地公共图书馆作出事无巨细的规定。坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,应当由地方立法机关根据各地现实情况和客观需要,以问题为导向进行立法,有针对性地进行立法,推动法治建设向纵深发展、向精细发展,为公共图书馆事业的改革和发展提供法治保障。我国公共图书馆地方立法存在一定的地域差异。东部地区制定的公共图书馆地方立法文件数量较多,中部地区和西部地区位列其后,分比为85件、26件和25件。东部地区制定的地方立法文件数量占地方立法文件总量的60.3%.福建省、北京市、浙江省、上海市、江苏省制定公共图书馆地方立法文件时间较早,数量较多,内容也较为完善。中西部地区除了对公共图书馆的一般事项进行立法以外,还对本地的特殊情况进行立法。例如,为加强公共图书馆卫生管理,提高卫生质量,青海省卫生厅制定了《青海省公共图书馆卫生规范》。不过,与东部地区公共图书馆地方立法相比,中西部地区公共图书馆地方立法文件数量较少,立法位阶较低,聚焦本地实际情况的创新性规定还相对有限。

  2.3 公共图书馆地方立法内容分析

  2.3.1 厘清公共图书馆的基本内涵和政府管理职责

  地方性法规和地方政府规章普遍对公共图书馆的基本内涵作出界定,如《广州市公共图书馆条例》《上海市公共图书馆管理办法》等。这些规定在明确公共图书馆的设立主体、开放对象、服务内容的基础上,普遍强调公共图书馆的公益性。公共图书馆的公益性主要表现在,公共图书馆以维护公民基本文化权益为出发点,以提高社会文明程度为归宿,面向社会公众开放,由政府依法予以管理和保障[9].公共图书馆除了由政府设立以外,个别地方立法还规定,"政府鼓励和支持国内外自然人、法人或者其他组织兴办公益性图书馆,鼓励其以各种形式支持公共图书馆的建设和发展".这些探索性规定为公共图书馆事业的勃兴提供了新思路。

  公共图书馆作为公共文化设施和公共文化服务体系的重要组成部分,可以通过开展科学文化教育活动,整体性地提高社会公众的科学文化素质。因而发展公共图书馆事业成为政府的应尽职责之一[10].政府不仅是公共图书馆制度的供给者,而且是公共图书馆运行的监管者,更是公共图书馆事业的保障者。地方性法规和地方政府规章通常规定,地方政府文化行政主管部门对地方公共图书馆负有直接管理职责,而地方政府其他相关部门在各自职责范围内承担间接管理职责。例如,《深圳经济特区公共图书馆条例》明确规定了文化主管部门的主导性管理职责,以及教育、财政、人力资源保障等部门的协助性管理职责。而地方规范性文件更是彰显地方政府部门对公共图书馆事业发展发挥着重要的管理作用,如长春市原文化局发布的《关于对全市公共图书馆电子阅览室加强管理的通知》。

  2.3.2 完善公共图书馆的法人治理结构和经费保障机制

  "2010年以来,深圳市图书馆、温州市图书馆、南京图书馆、浙江图书馆等多家公共图书馆初步建立起法人治理结构。"[11]公共图书馆建立法人治理结构的目的在于,通过建立分权制衡的组织架构和运行机制等来规范利益相关者的行为,加强公共图书馆的自我管理,进而实现公共图书馆法人组织的良好治理,提高公共图书馆服务的质量和效益。在法人治理结构中,理事会属于决策机构,有权制定章程、确定发展规划、决定重大事项等,因而理事会成为公共图书馆法人治理结构的关键。《广州市公共图书馆条例》《东莞市公共图书馆管理办法》等地方立法明确规定:"政府应当推动公共图书馆建立和运行法人治理机制,建立和完善理事会等法人治理机构。"这些规定为公共图书馆法人治理结构改革提供了法律依据。

  因为公共图书馆具有公益性,不以营利为目的,所以充分保障公共图书馆的经费成为公共图书馆建设和发展的基本条件。近年来,我国政府加大对公共图书馆经费的投入力度,公共图书馆经费有了较大幅度的增长。由原文化部制定的《全国公共图书馆事业发展"十二五"规划》《"十三五"时期全国公共图书馆事业发展规划》均指出:"建立健全公共图书馆经费保障机制,合理保障公共图书馆日常运行经费。"公共图书馆地方立法对公共图书馆经费保障作出明确规定,例如《湖北省公共图书馆条例》第3条之规定。地方规范性文件则对此作出更加具体的规定。例如,青海省财政厅为规范和加强公共图书馆免费开放专项资金的管理和使用,专门制定了专项资金管理办法。地方立法对于公共图书馆经费保障及经费增长发挥了重要的作用,有力地推动了公共图书馆事业的快速发展。

  2.3.3 规定公共图书馆的设立条件和管理活动

  部分地方立法对公共图书馆的设立作出详尽地规定。比如,《广州市公共图书馆条例》第10条规定:"政府应当根据本地区社会、经济、文化发展和人口分布状况,统筹规划、合理布局,建立覆盖城乡的公共图书馆体系。"在此原则指导下,该条例规定了公共图书馆的选址、中心馆分馆体系或总分馆体系、图书室或服务网点、少年儿童图书馆或阅览区等。又如,《上海市公共图书馆管理办法》明确规定了公共图书馆的设计方案的备案、馆舍面积、阅览座位、布局要求、藏书重点、目录管理等内容。地方规范性文件更是全面、细致地规定了公共图书馆设立相关事宜,如北京市原文化局对建设公共图书馆计算机服务网络之规定。地方立法对公共图书馆设立条件和设立事项的系统化、明确化规定,为提升公共图书馆品质发挥着积极地促进作用。

  为了规范并加强公共图书馆的管理活动,地方立法对公共图书馆的工作人员、工作职责、馆藏资源、场馆设施、管理制度、考核标准、行业组织等作出规定,并且随着时代发展,相关规定也在与时俱进。以公共图书馆工作人员学历为例,2000年颁布的《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》第21条规定:"公共图书馆工作人员应当具备中专以上学历。"2015年制定的《广州市公共图书馆条例》第23条规定:"公共图书馆新进管理人员和专业技术人员应当具备大学本科以上学历。"公共图书馆是集教育、技术、研究于一体的公益性文化机构。公共图书馆工作人员个人素质和业务能力的提高,有助于改善公共图书馆的服务面貌。此外,为了推动公共图书馆的专业化发展,地方立法对公共图书馆工作人员专业性的要求也有所加强。

  2.3.4 明确公共图书馆的服务模式和法律责任

  "当前公共图书馆服务面临着转型,从图书借阅为主向适应终身学习需求的方向发展,从阅览室为主向信息交流和共享空间的方向发展,从自我管理向社会共建的方向发展。"[12]地方立法面对新时代公共图书馆发展的趋势性变化,作出了法律上的回应。例如,《广州市公共图书馆条例》在对公共图书馆服务原则作出规定后,从公共图书馆、用户、社会组织了重维度,对公共图书馆服务作出了全面地规定。东营市原文化广电新闻出版局为了提高公共图书馆的服务能力和服务效益,专门制定了《东营市公共图书馆服务标准》。地方立法对公共图书馆服务的规定,体现了法律对实践成果的认可和对发展趋势的引领。

  立法机关在总结公共图书馆实践经验并检视其现实问题的基础上,对公共图书馆相关法律责任作出规定。例如,部分公共图书馆地方立法规定:"出版单位违反呈缴规定的,公共图书馆可以通知该单位限期呈缴。"又如,"对于泄露或者向他人非法提供读者个人信息的行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。"再如,"读者造成公共图书馆资源或设施损坏、遗失,应当予以赔偿。"相关规定不仅为公共图书馆及用户等维护合法权益提供了法律依据,而且为公共图书馆地方立法规定的贯彻落实提供了法律制约机制。

  3 公共图书馆地方立法的特点

  3.1 公共图书馆地方立法以公共图书馆事业发展为基础

  新中国成立70余年来,我国公共图书馆事业取得了举世瞩目的巨大成就。公共图书馆数量、建筑面积、藏书量、财政拨款等显着增长。公共图书馆事业的快速发展为公共图书馆地方立法奠定了基础。公共图书馆地方立法是对公共图书馆事业发展的客观反映和理性规定。公共图书馆地方立法可以确保公共图书馆事业发展于法有据,可以发挥地方立法的引领和推动作用,确保公共图书馆事业发展稳定有序。

  3.2 公共图书馆地方立法以公共图书馆现实问题为导向

  公共图书馆地方立法的主要目的在于,当国家层面立法尚未颁布时,地方立法可以对公共图书馆建设和发展过程中的现实问题先行作出规定;当《公共图书馆法》出台后,地方立法可以对相关规定的贯彻落实问题,因地制宜地作出规定。公共图书馆地方立法是对《公共图书馆法》的先行探索和有益补充。当前,我国公共图书馆地方立法的整体特点是坚持以解决实际问题为导向。也就是说,地方立法机关以公共图书馆的现实状况作为立法基础,围绕立法目标和任务要求,深入分析公共图书馆建设和发展过程中遇到的问题,提出科学、合理的立法方案。公共图书馆地方立法是对实践经验的总结和对现实问题的回应。

  3.3 公共图书馆地方立法为国家层面立法积累经验

  地方立法是我国立法体系的重要组成部分。地方立法可以对某些亟需法律调整,但国家法律尚未颁行的重要领域制定法规。在《公共图书馆法》颁布前,为了规范公共图书馆的设立、管理及服务等活动,公共图书馆地方立法先行先试,为之后国家层面立法积累了宝贵经验。此外,与其他国家相比,我国公共图书馆法治化进程存在后发性。为了推动公共图书馆的改革与发展,我国立法机关可以适当借鉴西方法治国家关于公共图书馆的立法经验和先进做法。不过,由于我国公共图书馆现行体制机制与西方国家存在一定的差异,为了避免法律移植风险,地方立法机关可以先行试点,经试点确有成效后,在地方立法文件中再对此作出规定。随后,立法机关再将其上升为《公共图书馆法》规定。

  3.4 公共图书馆地方立法为依法治馆提供有力保障

  公共图书馆地方立法对公共图书馆建章立制,使公共图书馆相关事务有规可循,进而为公共图书馆高质量发展保驾护航。公共图书馆地方立法作为一种地方性规定,以地方公共图书馆的现实状况为基础,并随着地方经济发展、社会变迁而作出相应的调整。例如,上海市政府在颁布《上海市公共图书馆管理办法》后,多次对其进行修订。公共图书馆地方立法是我国公共图书馆地方经验的总结和实践做法的凝练。地方立法为我国公共图书馆法治化发展作出了重要贡献。

  4 公共图书馆地方立法的现实困境

  4.1 公共图书馆地方立法存在不规范现象

  公共图书馆地方立法不规范问题主要表现在:第一,有的地方立法文件名称不规范,没有准确区分"条例"和"办法".有的地方立法文件内容相同,但名称却并不统一,混用"实施办法"和"实施细则"等。地方立法名称不规范使得社会公众难以掌握地方立法的效力等级,进而影响地方立法的实施效果。第二,法律规范是由条件、行为模式和法律后果等要素组成。在公共图书馆地方立法文件中,有的法律规范逻辑结构不严谨,存在基本要素缺失,行为模式与法律后果失衡等问题。第三,有的地方立法机关在尚未对制度开展试点的情况下,冒然在地方立法中对制度作出规定。地方立法颁布后,该制度处于虚置状态,未见其得到有效落实。这在一定程度上影响了公共图书馆地方立法规定的权威性与公信力。第四,有的地方立法机关未立足于我国公共图书馆的实践状况,直接将域外规定确立为我国地方立法规定。由于法律与一国复杂的政治、经济、文化等交织在一起,甚至成为该国政治、经济、文化等有机组成部分[13],而域外先进的法律制度可能与我国当前的制度环境不相适应,于是就出现了公共图书馆地方立法规定被搁置的情况。公共图书馆地方立法存在的不规范问题,主要原因在于地方立法机关在立法前未进行严谨的逻辑论证与充分的实证调研,在立法过程中由立法者根据其对公共图书馆设立、管理和服务等主观认知来进行立法,未能与本地区公共图书馆的实践情况相结合。

  4.2 公共图书馆地方立法的同质化与形式化

  公共图书馆地方立法旨在解决地方公共图书馆发展过程中所面临的实际问题,并且为地方公共图书馆事业发展提供法治保障。然而,有的地方立法机关为了提高立法效率,直接借鉴《公共图书馆法》或者其他省市立法机关已颁行的公共图书馆地方立法。相关立法规定并未对《公共图书馆法》进行细化和补充,也未反映出当地公共图书馆建设和发展中的特殊情况。也就是说,在公共图书馆地方立法文件中存在着相当数量的同质性规定,地方性规定和创新性规定相对有限。此外,公共图书馆地方立法文件中鼓励性、宣示性规定较多,针对性、操作性规定较少。例如,《深圳经济特区公共图书馆条例》第12条之规定、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》第11条之规定。公共图书馆地方立法同质化和形式化问题的主要原因是,地方立法机关在公共图书馆地方立法过程中急功近利,忽视了本地区公共图书馆的特色方向与现实需要。

  4.3 公共图书馆地方立法后评估工作的缺失

  立法后评估是指在立法颁布以后,评估机关根据评估程序和评估标准,运用科学的技术和方法,对立法的制度设计、实施效果等进行调查和分析,以此发现立法中存在的问题,并提出相应评估意见的活动。当地方立法机关颁布公共图书馆地方立法文件以后,评估机关应当对公共图书馆地方立法文件进行全面检查,对相关案例、实践数据和调研结果进行深入分析,发现立法文件存在的现实问题,提出完善立法的意见和建议。评估机关应当总结公共图书馆立法工作的经验教训,为今后更好地开展地方立法工作奠定基础;还应当向社会公众广泛征求意见。在地方立法机关与社会公众之间形成良性互动,进而在社会上营造良好的法治氛围。尽管公共图书馆地方立法后本应如此进行评估工作,但是在实践中通常不会对其进行评估。这意味着,公共图书馆地方立法文件一经制定,其立法过程便随即终结。地方立法机关很少关注公共图书馆地方立法文件的实施状况问题,更遑论地方立法文件颁行后的执法、司法和守法等问题。

  5 公共图书馆地方立法的完善建议

  5.1 公共图书馆地方立法的科学化

  在地方立法前,地方立法机关应当聚焦本地公共图书馆发展过程中面临的突出问题,对现行法律规定和实践做法等进行调查研究,尽可能开展立法试点工作。地方立法机关应当积极争取专家学者、行业代表等支持,拓展其参与地方立法的广度和深度。在地方立法过程中,地方立法机关应当坚持规范立法,严格遵守立法技术规范,统一规范的名称和效力等级,确保公共图书馆地方立法规定的严谨性。公共图书馆地方立法规定的起草等应当经图书馆学专家、法学专家等论证,并且向社会公众广泛征求意见。社会公众可以对此提出完善意见或建议。地方立法机关应当对立法的可行性与必要性等进行评估,在地方立法颁布后,应当建立动态调整机制,以跟随公共图书馆事业发展的节奏。对于那些可能与时代发展相脱节的公共图书馆地方立法规定,应当及时进行清理。今后,公共图书馆地方立法应当更加符合客观规律,更加体现地方特色,更加提高立法质量。

  5.2 公共图书馆地方立法的合理化

  公共图书馆地方立法不仅需要反映当地公共图书馆事业的发展需求,而且应当成为国家层面公共图书馆立法的先行者和试验者。因此,地方立法机关应当秉持理性主义和现实主义的立法态度,在立法过程中积累立法经验,避免盲目追求立法数量和立法速度。地方立法机关应当遵照立法规划,分阶段、分步骤开展公共图书馆地方立法创新活动,妥善处理好当前规定与未来发展之间的关系,确保创新性规定能够得以贯彻落实。立法过程中的争议问题由专家学者深入研究和充分论证,立法机关应当以论证意见作为地方立法的依据和参考,审慎地制定地方立法文件。地方立法机关应当增强地方立法活动的公开度,扩大公众对地方立法活动的参与度,充分调动公众参与地方立法活动的积极性,保障社会各界的文化诉求能够及时、有效地反馈到公共图书馆地方立法活动中。为了避免继续出现立法的同质化和形式化现象,应当打造富有本地特色、符合本地实际、反映本地要求的公共图书馆立法。

  5.3 公共图书馆地方立法后的评估工作

  立法后评估将立法过程延展到立法后,将立法机关拓展到法律相关主体,将立法规定扩展到立法后效果。立法后评估有助于提高地方立法的质量,有助于增强地方立法的实施效果,有助于推动社会主义民主法治建设。对于公共图书馆地方立法而言,当地方立法机关颁布公共图书馆地方立法文件以后,评估机关应当对公共图书馆地方立法文件进行全面、充分地评估。独立的第三方机构在对公共图书馆地方立法质量进行评估时,应当在合理设计评估指标体系的基础上,突出地方立法特色指标的评估地位和评价方法,并且将执法、守法等指标纳入评估指标体系,以此对公共图书馆地方立法状况进行准确地评价[14].公共图书馆地方立法后评估工作可以采用文本考察、问卷调查、实地调研等方法进行评估。评估工作可以召开座谈会、听证会等,让社会各界提出意见或建议[15].公共图书馆地方立法后评估工作可以科学、合理地评价公共图书馆地方立法的质量,可以发现公共图书馆地方立法规定在实践中面临的现实问题。这为之后公共图书馆地方立法文件的修订提供了客观依据,并且为执法机关改进执法措施提供了现实指引[16].因此,地方立法后评估工作成为地方立法工作的质量保障与有益延伸。在公共图书馆地方立法文件颁布后,应当注重对地方立法文件的评估工作。
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