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废弃矿井的环境法律问题和相关建议

添加时间:2021/01/05

  摘    要:许多矿井因达到生命周期或不满足现国家生产安全要求而关闭废弃,但其环境影响未随其废弃而停止。废弃矿井的处置是资源型城市扩张发展避不开的问题,战略性开发废弃矿井的空间资源,必要兼顾环境效益、经济效益、社会效益。通过法律来规范开发商的空间资源开发利用行为,使其获得经济效益的同时承担环境损害赔偿责任,这是兼顾三种效益的主要途径,但需要解决环境损害评价难和环境治理措施不完善等问题。从环境法角度对废弃矿井的空间再利用进行了探讨。

  关键词:废弃矿井; 环境法; 地下空间; 环境损害评价;

  Abstract:Many mines are closed and abandoned because they reach the life cycle or fail to meet the current national production safety requirements, but the environmental impact does not stop with the abandonment. The disposal of abandoned mines is an unavoidable problem for the expansion and development of resource-based cities. It is necessary to give consideration to environmental, economic and social benefits in the strategic development of spatial resources of abandoned mines. It is the main way to regulate the development and utilization of space resources by law so that the developers can obtain economic benefits and bear the liability for environmental damage compensation at the same time. However, it is necessary to solve the problems of difficult environmental damage assessment and imperfect environmental governance measures. This paper discussed the space reuse of abandoned mines from an environmental law perspective.

  Keyword:abandoned mine; environment law; underground space; environmental damage assessment;

  随着经济的不断发展,城市必定向未开发的郊区甚至荒野扩张,废弃矿井空间再利用将是一大难题。

  在法学界,许多学者已对地下空间体现的空间权问题做了许多讨论,基本分为空间权独立肯定说和空间权独立否定说两类,但大多都是以城市地下空间为客观对象,对于废弃矿井的分析较少,且废弃矿井的环境损害较为严重,本文认为其具有具体法律法规研究的必要。

  近期,袁亮院士也提出推进废弃矿井的开发利用,未雨绸缪。本文从环境法角度分析废弃矿井空间再利用行为,为相关法律的进一步完善提供些许想法与见解。

  1 废弃矿井现状

  中国有1/5的城市是资源型城市,其中煤矿城市占其中的1/5[1].随着煤炭的持续开发,部分矿井已达到其生命周期,或在国家去产能的政策下,不符合继续开采的安全或经济条件,面临关闭或废弃的问题。中国工程院重点咨询项目"我国煤炭资源高效回收及节能战略研究"的研究结果表明,到2020年,中国关闭/废弃矿井数量将达到12 000处,到2030年数量将到达15 000处[2].考虑到地下空间利用的交通条件,统计了位于地级市50 km以内(直线距离)的煤矿数量共计2 469个,按照煤矿井巷有效利用地下空间60%以上计算,约有1.6×108 m3空间可被有效利用[3].

  《中华人民共和国物权法》第136条规定,对建筑用地的土地的地表、地上或地下可分开设立使用权,这表明了矿山可分为井上、井下两部分使用。而现今状况是根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)第31条规定,矿井在开采期间土地所有权归采矿权人所有,在矿井开采完毕后,即矿井关闭或废弃后所有权回归。这造成了采矿权人在采矿权注销后无法继续开发利用地下空间的情况。当然正常情况下,采矿权人想尽快脱离与废弃矿井的关系,因为采矿权人履行环境保护与修复义务需要极大的经济支出。废弃矿井的开发权利归属会影响采矿权人的继续开发积极性,况且废弃矿井多处于偏远或发展缓慢区域,难以引起投资公司或科研团队的关注。

  2 废弃矿井的空间资源

  废弃矿井蕴含丰富的空间资源。在建设矿井时,为保障生产安全,严格按照高标准建设,具有可靠的通风系统、排水系统、供电系统等,因此在矿井废弃后,通过简单的维护修整即可改造利用[4].有效利用潜在的大量废弃矿井空间资源,可获得社会效益和经济效益。

  资源型城市可将矿区地下空间资源纳入城市规划,利用地下独特环境条件打造地下博物馆、地下养老院、地下音乐厅等服务型产业,也可将其作为国家建设项目建设深地地热转换与空间循环系统、地下水储蓄系统、地下清洁能源储存系统,也可利用其恒温、恒湿等相对稳定条件改造建设先进的科研中心,推进生态实验室、先导科学实验室的发展[3].

  相比于法学界关于城市地下空间权的热烈讨论,马栩生教授提倡空间权专门立法,房绍坤教授建议独立空间建设用地使用权,废弃矿井鲜有学者分析。随着城市发展需求激增,学者趋向认同空间权独立化。城市地下空间权与废弃矿井空间权在一定程度上是相通的,城市地下空间相关法律完善后,即可修改用于废弃矿井。二者也存在差异,城市地下空间与公共利益联系更加密切、公共关注程度更高,废弃矿井地下空间开发利用更加便利,对环境的影响更加隐蔽但长久[5,6].

  3 废弃矿井对环境的破坏

  矿井开采破坏原有地质条件,致使出现地表沉陷、滑坡、崩塌,地下水位下降等问题。虽然现今绿色开采技术的推行降低了井下开采活动对环境的影响,但总体还是存在一定程度的环境破坏,特别是矿井中的尾矿、废石对地下水造成极大污染,直接污染土壤,修复难度高,严重影响周围环境质量,影响当地居民的生活。

  废弃矿井主要直接通过影响地下水而产生后续严重的环境损害。废弃矿井的排水系统在矿井废弃后会失去排水功能,采空区处理和保水开采效果随时间而逐渐变差,地下水逐渐通过围岩裂隙渗透,一段时间后地下水会积累在废弃矿井内,降低地下水位,地表的生态系统遭到破坏,植被因缺水而逐渐枯萎,地表岩石裸露更加严重。若矿井开采的矿物及附属物含有毒有害物质,易渗透进地下水,就会影响地下水质。采矿作业会导致原有的地下含水层位置变化,矿井废弃后,含有毒有害物质的地下水渗透进正常的地下水层,通过生态循环到动植物或生活饮用水中,将会威胁周围居民的生命财产安全。例如:部分区域废弃煤矿的矸石含有硫化物,会降低地下水的p H值,使地下水变为酸性水,导致原有植被枯萎死亡。

  矿井开采对环境产生的破坏程度不是可以短时间估量的,往往需要一段时间才会展露出来。根据《矿山地质环境保护规定》第3条规定的矿山地质环境保护中的谁破坏谁治理原则,即使采矿权人完成了《中华人民共和国矿产资源实施细则》(国务院令第152号)的第33条、第34条规定的相关工作,采矿权人在关闭矿井后的长时间内依然对废弃矿井造成的环境影响负责。

  4 废弃矿井相关环境法律及典型案例

  4.1 相关法律

  现有《矿产资源法》及《中华人民共和国矿产资源实施细则》(国务院令第152号)规定采矿权人具有对其采矿作业整个过程及关闭矿井后的环境损害修复义务,规定采矿权人在开采过程中向国家缴纳环境保护税,《矿山地质环境保护规定》及《土地复垦条例》规定环境修复具体要求及环境监督管理工作,《生态环境损害赔偿制度改革方案》规范非法环境损害的赔偿制度。

  4.2 典型案例分析

  对废弃矿井的不恰当利用会造成严重的环境损害,例如"山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案"客观对象为废弃矿井,其案例具有环境损害大、修复难度和费用高、责任界定难的特点,需要社会承担巨大的环境损失,企业与政府承担巨大的经济损失。最终环境保护部经过多轮磋商,将生态环境损害赔偿案件磋商与司法审判有效衔接,为类似案例提供经验。

  "湘潭生态环境保护协会与湘潭市金鑫矿业有限公司环境污染责任纠纷"(后文称"湘潭环境污染案")中采矿权人没有经济能力完成关闭矿山要求的环境保护工作,也没有能力履行长期环境保护义务,导致环境治理一拖再拖,环境损害逐渐积累,不符合环境法的预防为主原则。

  "陈江鹏与陕西中能煤田有限公司财产损害赔偿纠纷上诉案"中法院认为不同地区的地下水位要求不同,地下水位降低多少作为生态破坏标准因技术局限性而难以说清。其案例代表的是环境损害评价遭到质疑而导致责任纠纷问题。

  5 现有相关法律存在问题

  5.1 环境损害评价难

  明确环境损害程度是废弃矿井空间再利用的前提,具体要承担多少环境损害赔偿是开发商首先考虑的问题。环境损害评价难是由于:a)自然因素。生态系统具有循环性和流动性,污染物通过生态循环迁移、转化或自我净化,不同地区有不同的环境污染标准,不同生态系统的污染承受能力也是不同的。b)人为因素。现有矿井环境损害评价多由专家组实地考察评价,因为没有统一的评价标准,仅片面考量而不考虑生态系统与环境的整体性,往往会产生错误判断,专家组的评价重点也因专家个人见解不同而不同,最终评价结果难以符合实际情况。

  5.2 治理措施不完善

  政府部门在矿产资源开采活动的环境监督-评价-治理的整个环节中处于主导地位。矿产资源属于国家所有,采矿权人在采矿过程中向国家缴纳环境保护费用,例如土地复垦费,关闭矿井也需要得到相关部门的环境修复审核批准,或支付一定的环境修复费用。但政府部门却没有采取相应的治理措施,最终治理效果较差,环境损害反复或难以消除。采矿权人已经履行其环境修复义务,并且缴纳相应的修复费用,后续环境损害赔偿责任应由环境修复的政府部门承担,但现实仍是由采矿权人承担。这里凸显了政府部门先前的环境评价失准、后期的治理失败问题。国家逻辑、科层制逻辑和问责逻辑同时作用于当前中国的环境监管实践中[7],对于废弃矿井更多是科层制逻辑的环境监督。虽然地方法院存在采用专家评估与公共参与相结合的方式增加环境修复方案的妥当性,对于与公共密切相关的环境修复效果较好,但对于废弃矿井这种位置偏远的区域,特别是西北、内蒙古区域,效果如何还有待考察。

  5.3 违背预防为主原则

  环境损害赔偿制度本身就违背预防为主的基本原则,是由客观的"后知后觉"现象导致的。政府部门被迫采取经济救济的方式弥补治理不当带来的环境效益的损害。例如提到的"湘潭环境污染案",政府事先已知环境损害情况,却仍纠结于经济问题,延迟对环境的修复,反而造成更大的环境损害、经济损失。由于废弃矿井多位于郊区荒野,且没有量化的环境修复达标标准,虽然有《矿山地质环境保护规定》第4条的约束,但废弃矿井环境治理的程度究竟是否符合标准,能否经住时间的考验仍是问题,在监察力度低的情况下,环境污染也只能在达到一定环境损害程度后才会重新得到重视与治理。这与《矿山地质环境保护规定》第3条规定的坚持预防为主原则不符,仍是"先破坏后治理"的现象。

  6 相关建议

  废弃矿井蕴含着丰富的地下空间资源,可以开展建设民用工程、国家工程,正当使用可以充分利用矿井的建设基础,避免原有资源浪费,也为未来城市发展建设避免不必要的损失。环境是制约废弃矿井二次建设利用的重要因素,因此对废弃矿井环境的保护治理需要更加详细的规范性法律文件的制订与解释。

  6.1 确定明确权属关系

  因其权属关系没有得到法律有效解释,国家无法根据环境损害赔偿制度对二次开发建设产生的生态损害进行公正的赔偿。没有法律的约束,权利人往往会追求更多的经济效益而降低环境效益。建议在地下空间权赋予的同时,必须健全二次开发建设企业的环境保护的义务,将废弃矿井地下空间权独立化,脱离原矿企建筑用地使用权,允许其他企业申请开发,良性竞争促进技术发展。

  6.2 制订详细的环境损害评价标准

  在环境损害赔偿制度中,建议不应只考量个别环境单质,还应考量生态系统的整体性,考虑其环境容量,根据实地考察制订修复标准和赔偿标准[8].例如:考量对地下水的影响时,不单考量地下水的p H值、有害有毒物质是否超标等精确测量,还应考虑地下水的变化对其所在生态系统的影响,是否导致植被枯萎、地表裸露;考量对土壤的污染时,不只考量届时的污染物浓度,还应考虑废弃矿井处于的当地生态系统的自我净化修复功能。环境容量具有整体性和相对独立性、稀缺性、相对稳定性、地区差异性的特点[9],考察的区域生态系统因动植物种类与数量、水资源量,居民密度等存在差异,导致环境容量也存在差异,这就意味着一个地方的环境损害评价标准不适用于其他地方的环境损害评价。

  6.3 完善政府环境治理体系

  政府在环境监督环节应避免地方政府因自身政绩考核和财政收入而履行环境保护责任不到位的情况,因此中央环境督查工作应获得党中央和国务院授予的最高监督权,通过高度政治权威增加地方政府环境督查工作的压力与"失职"的风险,采取长期稳定的流动性督查或同级间随机互查突破地方政府"庇护"的制约。政府在矿产资源开采过程中已获得了巨大的经济效益和社会效益,且矿企在开采过程中也缴纳了环境保护税,因此政府必须安排足够的环境修复资金,健全专业生态环境修复机制,而不是依靠矿企自身投入环境修复研究工作。

  7 结语

  根据实地生态系统制订废弃矿井的环境损害评价标准,并加强政府在废弃矿井的环境治理体系中的主导地位,使企业明确其环境保护义务,同时维护人民的环境公共利益。此外,通过明确废弃矿井的地下空间权,为企业的再开发建设创造有利条件,充分利用空间资源,获得经济效益和社会效益。
  参考文献
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  [2]袁亮,姜耀东,王凯,等。我国关闭/废弃矿井资源精准开发利用的科学思考[J].煤炭学报,2018,43(1):14-20.
  [3]谢和平,高明忠,刘见中,等。煤矿地下空间容量估算及开发利用研究[J].煤炭学报,2018,43(6):1487-1503.
  [4]谢友泉,高辉,苏志国,等。废弃矿井资源的可再生能源开发利用[J].可再生能源,2020,38(3):423-426.
  [5]邢鸿飞。论城市地下空间权的若干问题[J].南京社会科学,2011(8):105-111.
  [6]房绍坤。民法典物权编用益物权的立法建议[J].清华法学,2018,12(2):59-73.
  [7]陈海嵩。我国环境监管转型的制度逻辑---以环境法实施为中心的考察[J].法商研究,2019,36(5):3-13.
  [8]吕忠梅,窦海阳。修复生态环境责任的实证解析[J].法学研究,2017,39(3):125-142.
  [9]邓海峰。环境容量的准物权化及其权利构成[J].中国法学,2005(4):59-66.