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失独老年人照看义务分担体制的创建与优化

添加时间:2020/06/29

  摘    要:为解决失独老人养老需求与供给不平衡、照顾责任不清晰和权益保障滞后等问题,建议建立失独老人照顾责任分担制度.该制度是解决失独老人养老难题的一项社会帮扶制度,将照顾责任设定由国家、社会和其他个人共同分担,以适应社会化养老趋势.同时,建议修改、完善现有法律制度,借鉴国外养老制度,为失独老人照顾责任分担制度提供相应立法支持,促进形成老年人、家庭、社会、政府等共同参与的社会化养老体系,最终实现保障失独老人权益、建设老年友好型社会的目标.

  关键词:失独老人; 照顾责任分担; 立法完善; 社会化养老;

  作者简介: 高留志(1975-),男,河南周口人,博士,副教授,主要从事民法学基本理论和亲属法学研究.;

  Construction and Legislative Perfection of the Responsibility Sharing System of Caring for the Elderly Who Lost the Only Child in Cities

  Abstract:The system of sharing the care responsibility for the elders who lost the only child in cities is a social support system to solve the difficulties of self-reliance on the part of the elders. In order to solve the problems found in the research,such as: imbalance between the old-age demand and supply, the unclear care responsibilities and the lagging protection of rights and interests, the system provides that care responsibilities are shared by the state, society and other individuals, which meets the trend of socialization of pension. At the same time, it′s suggested that the existing legal system be revised and perfected and the form of foreign pension system be observed so as to provide corresponding legislative support for the responsibility sharing system of care for the elders who lost the only child, promote the formation of the elders, family, society, government participation in the socialization of the old-age system, and ultimately achieve the goal of protecting the rights and interests of the elders and building an elderly friendly society.

  Keyword:the elders having lost the only child; responsibility sharing of care; legislative improvements; socialization of pension;

  进入21世纪以来,我国人口出生率下降,加速进入老龄化社会,失独家庭数量呈增长趋势.据相关学者分析预测,在2050年前后,我国失独家庭将超过1 000万户[1].老人因种种原因,失去子女陪伴,在无人看护、照顾之下独自生活的现象将不再是个例.为解决失独老人养老难题,各地相应出台了一些保障措施.然而,养老事业只有有充足的制度供给,养老责任才能合理划分,失独老人养老难题才能真正得到解决.因此,如何建立和完善失独老人养老责任分担制度,是解决失独老人养老问题的关键所在.

  一、失独老人养老保障现状的实证研究

  为获取项目研究样本,更好地了解失独老人的养老现状,笔者前往郑州市各区及周边城市进行调研,通过实地考察、问卷调查、电话访谈、资料检索等方式,获得了大量音像视频资料和问卷数据.问卷调查对象以各辖区内街道、社区的失独老人为主,在当地民政、街道办工作人员的帮助下,遵循随机性原则共发放250份问卷,收回有效问卷237份.另通过"无讼"网、"裁判文书网"检索以失独老人为当事人的案例进行研究.

  调查可知,受访的失独老人男女比例大致相当,年龄主要集中于60~70岁,文化程度以初中为主,失独老人有无配偶的情况大约各占一半.经过调查分析,笔者认为失独老人养老现状存在如下问题.

  (一)养老需求与供给不平衡

  调查结果显示:失独老人往往比普通的老年人更为孤独、寂寞,社会融入度也较差,超过80%的失独老人对养老的需求集中于经济帮助和精神陪伴层面;对于一些自理能力弱的老人,事务代办和医疗服务也是其主要需求.对于失独老人的这些需求,目前能提供的养老服务无法全部满足.

  从养老资金来源来看,失独老人晚年由于缺少子女的供养,没有固定的赡养费,总体来说只能维持正常的生活开销;若遇大病就医、灾祸损财或者意外发生,仅靠养老金,抵御风险的能力十分薄弱.在受访的失独老人中,绝大多数生活收入来源于政府的补贴金和退休金,另有17%来源于社会保险,10%来源于亲戚朋友,6%来源于社会慈善机构.虽然部分地区出台了失独老人补贴政策,将失独老人纳入特殊困难群体进行评级补贴,但因总体数额有限,难以从根本上解决老人的经济需求.只有37.8%的受访老人认为自己经济状况良好.

  目前的养老模式主要有政府集中供养和居家分散供养两种.政府集中供养主要依靠购买养老服务、建立失独老人养老院等;居家分散供养则依托社区养老.调查发现:有一半以上的受访老人生活可以自理,虽然遭受丧失子女的生活重创,平时也偶有生病,但仍然能够独立生活,此类群体人数众多,他们在失能失智后将处于无人看护、无人监护的状态;另有26%和8%的老人属于生活部分自理和完全不能自理的情况,由政府进行集中供养.由此看来,绝大多数生活能够自理的老人是当前养老制度尚未较好覆盖的群体,后续陪伴看护和精神照料较难提供.

  (二)照顾责任不清晰

  失独老人失去了子女,配偶往往因为年事已高、身体状况不佳也无法很好地胜任监护人的职责.调查发现,有超过76%的受访老人认为自己缺乏照顾和陪伴,69.8%的老人并不清楚地方政府或者社区的帮扶措施.我国传统监护制度规定由民政部门或所住地居民委员会、村民委员会担任或指定失独家庭监护人.这种规定并不能很好地反映未失智失能的失独老人的意志,不能体现其自决性.同时,上述部门、组织承担监护职责时法律并没有规定具体的权限范围,容易造成失独老人的照顾责任缺位,使失独老人实际上处于一种"无人管照""无人看护"的状态.

  目前,我国"意定监护"制度初步设立,为失独老人养老提供了一条法律途径,将保护被监护人的意思自由上升为法律准则.然而,我国意定监护制度只是确立了基本的规范性原则,既没有相应的配套措施,也没有具体实施的明确建议,导致实践操作上存在困难.虽然"裁判文书网"显示目前我国已经有地方法院在判决中依据意定监护协议认定案件事实,但在涉及监护人选任的具体司法实践中,仍主要适用传统监护制度.并且,现有意定监护制度是一个附条件的制度,要求只有在权利人完全丧失或者部分丧失民事行为能力时,指定的监护人才开始承担监护责任,这就无法很好地保护现实中正常生活的失独老人的利益.因此,现有监护制度体系下对正常生活的失独老人的保护处于缺失状态,需要通过相关立法和制度的完善来改变现状.

  (三)权益保障滞后

  据调查,有的地区虽然实行了60周岁以上失独老人户口建档的制度,但除集中供养的特困老人外,分散供养的失独老人仍处于无人看护的状况.例如,在个人看病就医、缴纳水电费等事务处理方面,37.8%的老人联系远房亲属,42.2%的老人依靠邻里或者社区居委会帮助,其余老人则选择暂缓办理其事宜.另外,有83%的老人认为,在发生欺诈、人身损害事故等危害个人合法权益的事件时,自己缺乏维权能力,可能会"维权无道,投诉无门".

  权益保障滞后的背后是制度的缺位.整体来说,现有的失独老人养老制度针对性不强,具有局限性.失独老人养老保障立法仍主要依托《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年人权益保障法》),兼采《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)中相关条文和其他有关法律法规等.从保障范围上看,无法完全覆盖失独老人群体.虽然目前老年人年龄划分标准不一,但是60岁左右的年龄段已经是初老期,且根据调研,多数失独老人还因承受经济困难和心理障碍而加速进入老龄期.现有立法保障不能很好覆盖失独老人年龄分布现状.从保障手段上看,形式过于单一,社会服务能力较弱,缺乏失独老人群体照护服务体系.在现有制度框架下,失独老人的养老仅依靠政府发给失独老人的特别扶助金,没有建立起多层次的养老保障体系,使失独老人享受个性化的养老服务缺乏制度依据,不利于老人真正享受社会优待.从保障力度上看,现有制度原则性和概括性规定过多,缺乏可操作性,责任主体的回应不足,扶助力度不大.当前,我国只有《人口与计划生育法》第二十七条明确规定失独家庭有权获得社会扶助和优待,但缺乏实施细则[2].制度执行缺乏强制力推进,失独老人有权获得的优待内容欠缺标准,照顾责任承担的主体不明,多数社会机构组织和个人为了规避风险,不愿承担责任而互相推诿,没有真正产生养老责任社会分担的效果.

  二、失独老人照顾责任分担制度的 必要性和正当性证成

  (一)历史文化的传承

  孝老爱亲、尊老养老是我国自古以来的传统美德.我国很早就有对失独老人群体给予社会性扶助的措施.汉朝的"王杖"制度就体现了对鳏寡孤独、残疾老人的特殊抚恤.例如,受王杖者和60岁以上无儿子的鳏寡老人,种田不交租,经商不纳税;对于无子女的鳏寡老人结成的夫妻,不受汉朝限制市上卖酒的规定.北魏时期的"存留养亲"制度,通过明确立法防止"空巢化"现象,保障罪犯家中的老人老有所依.南朝梁武帝时期,设立"孤独园",主要由郡县官府出资,专门收养无家可归的孤儿和无人赡养的老人.唐肃宗建立了"普救病坊",照顾无人赡养的老人[3].这些举措为我们构建当代失独老人照顾责任分担制度提供了有益的历史借鉴.

  (二)现实社会发展的需要

  1.体现对弱势群体的精神关照

  如何让失独老人走出丧亲阴影并获得有效权益保障和社会融入感,是现实中应该关注的问题.当前,多数地区对失独老人的保障仅停留在物质层面,将失独老人群体纳入重点保障的"特困老人"范围,而没有意识到失独老人最需要的是精神方面的关爱.按照《中华人民共和国精神卫生法》(以下简称《精神卫生法》),政府应当承担建设和完善精神障碍的预防、治疗和康复服务体系的责任.对于失独老人这样的社会弱势群体,政府应当调动社会各主体力量共同照护其精神健康,预防其发生精神问题,让失独老人不被社会"遗忘".

  2.回应社会关注

  失独老人养老制度缺位加深养老困境的现状,已经引起社会和学界的关注.尽管各地方政府、社会组织机构出台了一些措施应对失独养老问题,但碎片化和缺乏操作性的措施,使得其实施的效果有限,不能很好满足新时代我国建设老年友好型社会的需要.失独老人照顾责任分担制度不同于以往传统的养老模式,它将社会各主体纳入体系规制范围,统一于法律制度的供给,共同保障失独老人群体权益,回应了失独老人的现实需要和社会关注.

  3.完善成年监护制度

  随着我国人口结构和家庭结构的变化,传统的家庭养老模式不再适应以失独老人为代表群体的养老需求.我国现有的成年监护制度,无法较好地保护失独老人的权益.一是监护人与被监护人权利不对等,并且没有较为完善的措施监督监护人行使权利,致使老人利益容易遭受损失.二是多数行为能力健全的失独老人不属于监护制度的直接受益人,无法满足其养老的现实需求[4].失独老人照顾责任分担制度特别提出"辅助人"概念,更加详细阐释意定监护的内涵,再通过其他制度支撑,有望达到照顾责任合理分担、确权确责、保障履责的目的.

  (三)人权保障制度的落实

  《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第三十三条规定:"国家尊重和保障人权."建立失独老人照顾责任分担制度,充分体现国家对弱势群体的关怀,有力说明了法律对特殊困难群体的照顾和关爱.该制度充分尊重权利主体的自决性,从失独老人养老需求和意愿出发选定"辅助人",从物质和精神两个方面保障失独老人权益得到满足,彰显我国人权事业的进步.

  三、失独老人照顾责任分担制度的构建

  (一)国家责任:政府主导制度供给是第一 要义

  失独老人作为一个特殊的社会弱势群体,政府对其关怀是社会治理的应有之义.《宪法》第四十五条规定:"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业."人们年老时获得来自国家和社会的帮扶是公民的基本权利,这也为失独老人获得国家给予的长期照护提供正当性基础.

  具体来说,政府主要负责对现有养老制度完善和创设符合失独老人养老特征的制度.在整个照顾责任分担制度体系中,政府还应负责出台制度配套措施,在遵从失独老人意愿的基础上,将社会各部门和成员调动起来,共同完成照顾责任,同时发挥监督作用.一是在制度层面上,落实《老年人权益保障法》第五条的规定,出台保障措施推动建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系,制定完善的社区养老评估标准,打造失独老人宜居环境和普及公共基础设施无障碍建设.二是在管理层面上,组织开展完备的失独老人登记和情况评估,与各街道社区合作,收集有关老人家庭背景、身体健康、精神状况、收入来源、养老需求等信息,进行精细化、网格化管理.三是在服务层面上,根据评估结果,将失独失能、生活不能自理又无经济来源的特困老人列为"政府集中供养老人",完成失独养老的"兜底责任",加大财政补贴力度,充分发挥政府的社会服务作用.此外,政府还要出台制度规范,规制承担失独老人照顾责任的其他社会主体,从而加强事中和事后监督.

  (二)主体自决:引入"辅助人"制度

  日本作为与我国文化背景相似的发达国家,比我国更早面临着人口老龄化的威胁,这也促使日本更早一步进行养老法律制度、社会保障制度的探索,目前已经成为养老模式十分成熟和发达的国家.因此,在传统文化背景相似、地域临近、习俗相近的情况下,我们借鉴日本对于失独群体的法律保护和社会保障政策是可行的.

  日本以事理辨识能力的衰退程度为标准,分别确立"监护、保佐和辅助"制度,在法律层面上扩大养老范围,对传统监护制度进行了完善,增大了养老力度.而对失独老人来说,在能力欠缺处于常态时适用监护,在能力显著不足的情况下适用保佐,在仅是能力不足的情况下适用辅助.与我国现有的监护制度体系相比,养老制度规定更加全面,更有利于满足失独老人的养老需求.

  笔者认为,只有提升我国现行的老年人监护制度的层次,才能真正体现监护制度的精神,借鉴日本介护制度和监护制度体系1,有利于充分发挥失独老人的养老自决性.失独老人相比较其他老人更为孤独,更容易陷入"失智失能"的境地,需要专业人员对其提供身体、心理健康的看护照料.同时,失独老人因缺乏能力,需要借助他人满足就医等事项的办理需求.在此背景下,宜建立针对家庭养老的"辅助人"制度.该制度是现行"意定监护"制度的延伸,是结合中国国情和养老现状并借鉴日本"介护制度"模式形成的相关养老制度.辅助人是通过国家统一认证和资格考核并经过实习期转正的专业护理人才,其服务的对象为失独老人.辅助人将按照知识技能、业务经验等标准进行分级.社区主管人员和医护人员根据失独老人情况和申请,有针对性地为其选择辅助人,为失独老人提供日常起居、精神陪护、事务办理等服务,充分尊重失独老人的意志,真正实现失独老人的养老自决.

  (三)社会责任:打造社会化养老体系

  失独老人养老不应局限于传统的家庭养老,而应发挥社会的力量,这与西方福利多元理论内涵相符,也与我国目前养老政策倡导的社区养老模式和政府购买养老服务的趋势相符.对失独老人的照顾不能完全依赖国家,而应当由社会部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区共同负担.

  应用于日本等国家养老事业的"照顾四边形"理论,将弱势群体的照顾提供者具体分为国家、市场、家庭和非营利机构或者社区[5],为构建失独老人照顾责任分担制度提供框架和理论借鉴.但考虑到各国国情不同,"照顾四边形"中每个主体的责任分担比例、责任分配的标准、责任承担的要求、责任监督的规范等,在具体个案适用和借鉴中也应有所不同.就我国而言,必须考虑到"家庭"一边的缺失、"市场"一边的低消费需求、低活力的特点,最大限度结合失独老人自决自主性的要求,合理地设计制度中各主体比例.

  根据"照顾四边形"理论和失独老人直系血亲照顾缺位的特点,结合"养老社会化""社区养老"的趋势,笔者认为,失独老人的养老必须有社会力量的介入.社会化养老体系的具体流程如图1所示.

  在政府提供政策支持的基础上,失独老人的养老责任承担主要有社区、辅助人和社会组织及其他相关个人.在子女供养缺位的情况下,选择社区养老模式是失独老人实现养老需求的最佳途径.在政府的用地、资金的支持下,社区可以根据老人数量和社区自身建设规划,借鉴养老模式成熟地区经验,形成"大型颐养安居中心、中型日间照料中心、小型社区托老驿站"的多级社区养老模式.在这些中心、驿站等平台配置管理人员,负责对老人的情况进行登记并了解其个性化养老需求等日常事务管理,在尊重老人意愿的情况下充当辅助人或协助政府监督老人指定的辅助人的履责情况.失独老人人数少的社区,可以在遵从本人及其主要亲属意愿的情况下将空巢家庭、独居、部分失能、重病等类型的老人同时纳入失独老人社区供养平台.总的来说,社区要依托失独老人供养平台,从生活照料、医疗保健、康复辅助、精神慰藉、文教体娱、法律维权、紧急援助等多方面为失独老人提供社会化服务.

  社会组织和其他个人同时承担失独老人的照顾责任.社会组织主要指养老机构、公益组织、慈善组织等,主要配合政府落实福利保障措施和与社区合作形成良好的养老社会化氛围.政府对社会组织养老给予支持、鼓励及监督.首先,要鼓励养老机构利用其专业特色优势,选择就近与社区合作,通过政府购买服务的方式,为失独老人提供社区居家养老服务或对管理人员进行培训.其次,政府应主导设立突出失独老人特色的养老服务机构,以解决部分想要入住养老机构、但因无法履行规定的手续而不能入住的失独老人的需求.最后,养老机构应严格遵守行业规范,政府也要加大对其监管力度,保护失独老人合法权益不受侵害.同时,慈善组织也应该积极配合进行关爱失独老人的宣传,增加社会对失独老人群体的关注了解,并且可以通过募集设立专项基金等形式,丰富失独老人养老福利渠道.

  综上,通过政府、社区、社会组织和辅助人的共同努力,最终形成"照顾四边形"框架下的失独养老照顾责任分担体系,使得失独老人老有所依,实现老年人、家庭、社会、政府共同参与建设老年友好型社会的目标.

  四、失独老人照顾责任分担制度的 立法完善

  (一)对《老年人权益保障法》的完善

  《老年人权益保障法》是我国保护老年人权益的主要法律,也是失独老人照顾责任分担制度的法律基石.完善《老年人权益保障法》,减少碎片化立法的情况,将失独老人养老的责任落实到位,为其他有关法律的制定和实施提供指导意见.笔者建议,本法吸收地方法规中有关保护失独老人权益的条款,明确失独老人处于特殊困难群体的法律地位,为失独老人获得社会帮扶提供依据.进一步完善建立社会养老服务体系的规定,并且强调社区养老在该体系中的作用,倡导推广社区养老模式,解决失独老人居家养老中出现的问题.另外,应当加强对养老机构事中事后的监督2立法,提高养老机构的服务水平,加大力度惩处失职或损害老人权益的机构,督促其切实履行照顾失独老人的责任.

  (二)对《人口与计划生育法》的完善

  修改和完善《人口与计划生育法》对构建失独老人照顾责任分担制度起到促进作用.目前该法有关保障失独群体的规定过于概括化,责任主体也不清晰.笔者建议:首先,明确政府和社会对失独老人提供帮扶的内容;其次,集中政府财政资金和社会资金设立扶持失独家庭的专项基金,用于发放给符合条件的失独老人;最后,应将失独家庭保险纳入社会保险范围,与普通养老保险、人身意外保险相互配合补充,形成多层次的养老保险体系,全方位服务于失独老人.

  (三)对其他法律法规的完善

  关于失独老人面临的精神健康风险,笔者建议对《精神卫生法》修改完善.明确规定失独家庭有获得精神抚慰的权利,政府和社会采取相应有力措施组织社区对失独老人进行集中的心理疏导,派出专门心理辅导人员关照失独老人的心理健康.

  目前正处于《中华人民共和国民法典(草案)》(以下简称《民法典》)编纂的关键阶段,民法学者围绕其修改和完善进行诸多研讨.有关解决失独老人养老的问题应当在我国《民法典》中受到重视.另外,有关失独老人的赡养、遗产继承以及其他人身财产权益保障问题同样应受到立法关注.其一,应扩大法定继承人的范围,将养老责任进行家庭内部的分担,化解失独老人养老无依的风险;其二,有必要针对司法实践中失独老人主张的"隔代探望权"3进行落实,将其纳入探望权的权利主体,充分考虑其探视孙子女的需求和对享受天伦之乐、回归亲情的期待.

  (四)建立"辅助人"制度

  借鉴日本的《社会福祉士及介护福祉士法》,我国也应通过立法形式建立辅助失独老人的从业人员资格培训体系,对辅助人的入行门槛进行规定[6],对其进行参与照护前的登记和考核.关于辅助人的权利义务通过其与失独老人之间形成《辅助协议》进行规定.通过《辅助协议》约定失独老人赋予辅助人的职责和权限,并且要求公证机关进行公证;辅助人要按照协议提供服务事项,并且接受失独老人和当地政府的监督,若有违约违法行为,失独老人有权对其进行更换[7].对适当履责者,按约定领取政府补贴和社区发放的奖励和报酬.该制度理念既能突出体现对老年人自决性权利和尊严的保护,又为养老事业提出了更高的标准,有利于建设失独老人长期照护服务体系.

  但目前来说,"辅助人"制度与现有的"监护制度""代理制度"有所重合,专门立法可能造成司法资源浪费、立法重叠等问题,并且对于同样面临养老难问题的"三无"老人4、空巢老人、独居老人等群体,专门立法不利于福利保障措施扩大适用,可能无法获得较大的社会福利效益.因此,目前最好的方式是通过在《中华人民共和国民法总则》《老年人权益保障法》中设立对无人赡养老人的"辅助人"制度,完善现有的监护制度.

  五、结 语

  2019年11月,中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》[8]将应对人口老龄化上升为一项国家战略,并明确提出要建设老年友好型社会,解决失独老人养老问题无疑是其题中应有之义.建立失独老人养老照顾责任分担制度,以养老责任分担社会化为视角,以立法保障和完善为主要手段,设定政府、社区、社会组织和个人分担照顾责任的方式,是解决上述问题的有益探索.这样能更好应对失独老人需求和保障老年人合法权益,最终实现失独老人养老制度充足供给,逐步健全老年人社会扶助制度体系和构建养老、孝老、敬老的社会环境,推动养老友好型社会建设.
  参考文献
  [1] 王广州.独生子女死亡总量及变化趋势研究[J].中国人口科学,2013(1):57-65,127.
  [2] 李真."失独老人"养老保障及法律问题研究[J].绥化学院学报,2015(3):21-27.
  [3] 杨子.古代政府如何介入养老?[N].公益时报,2016-11-01(16).
  [4] 吴国平.失独老人养老权益保障立法研究[J].社会福利(理论版),2017(4):35-39.
  [5] 郭佩.日本老年照顾责任分担比例测算研究--基于"照顾四边形"理论视角[D].北京:北京外国语大学,2014.
  [6] 林杰,陈星玲.日本养老服务专门人才教育体系探析[J].比较教育研究,2018(6):90-98.
  [7] 谢勇才.特别监护人制度:解决失独父母签字难问题的根本出路[J].山东社会科学,2016(6):163-169.
  [8] 中共中央,国务院.国家积极应对人口老龄化中长期规划[N].人民日报,2019-11-22(01).