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司法改革中司法权与行政权的区别

添加时间:2019/10/12

  摘要:落实司法责任制,增加办案人员的责任感意识,凸显审判为中心,将引起审判方式的重大变革。理性回归审判规律,使“谁办案,谁负责”,使审判者裁判,让裁判者负责的司法责任制落到实处,它对推动新一轮司法体制改革具有重要影响。司法责任制要明确具体司法权和行政权的权力界限,落实各自行使主体、责任范围和保障措施,从而保障司法公正和公平,让人民群众感受司法的公平正义,增加司法公信力。

  关键词:司法改革; 司法责任制; 司法公正;

  深化司法责任制改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。自党的十六大以来,这一课题一直是学术界关注的热门话题。十九大提出深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,让人民群众真正体会到司法公平正义。深化司法责任制改革,无论从国家层面司法权与行政权(此处司法权与立法权、行政权对应),还是司法体制内部司法权与行政权(本文指法院系统内的审判权与行政管理权),都不能脱离中国社会的实际,尤其在“权力本位”“官本位”文化影响的国家,改革涉及诸多重大利益调整和重要关系变更,牵一发而动全身。传统中国,司法行政权即管理权处于强势,审判权处于弱势,改革意味着规范行政管理权,凸显审判权,推进审判为中心诉讼制度改革,从而树立司法权威,实现司法公正。

司法改革中司法权与行政权的区别

  司法体制改革的目标是追求司法公正。公正的司法,赢得当事人和社会的认可,司法公信力就树立起来。司法公信力在于通过每一个具体的案件的审理,使当事人体悟到司法的公平和公正,并通过每个当事人的活动向社会传递司法的公正性,从而逐渐积累形成全社会的对司法公信力。因为法律生命力在于实施,法律权威在于实施,法律的公正通过法律实施表现出来。法律的实施就是司法管理人员与司法专业人员各司其职,各尽其责,在各自权力范围内恪尽职守,依法行使职权。但司法实践中,司法权力不规范,关系案、人情案、金钱案的现象时有发生,影响恶劣,司法权威和法律的实施受到损害,根本原因在于司法体制系统行政管理权与司法权权力界限不清,配置不科学,存在权力“越位”和“错位”现象。

  一、司法改革中的司法权及其属性

  司法权是是以审判为中心,与立法权和行政权相区别的国家权力,是一种适用法律、处理案件的专属权力,具有执行、裁判、救济的特性。严格意义上的司法权指法院的审判权,在我国,司法权包括审判权和检察权[1]。狭义讲司法权就是对案件事实和法律的判断权和裁决权,其核心是审判权。(本文仅指狭义) “司法权是判断权和裁量权”,这是新一轮人民法院司法体制改革的重要理论基础[2]。司法权是一种裁量判断,顾名思义就是享有司法权的人依法对案件进行裁判的权力,是判断权和裁量权的合一。

  (一)裁判权的主体,即具有审理案件资格的员额制法官

  依据我国《法官法》规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”这一顺序排列是按照权力科层等级体系,从高到低排列,显示出行政化特性。目前全国法院系统有39万多人,截至 2017 年 7 月底,全国各级法院共遴选产生 120 138 名法官(包含最高人民法院首批入额法官 367 名)[2]。法官占人数比例为31%,为此2014年7月,最高人民法院公布《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》,推进法院人员分类管理改革,其目的是厘清法官和司法内部的行政管理人员,让审者裁判,由裁判者负责,并落实法官在职责范围内对办案质量终身负责,它向着司法公正和尊重司法规律迈向一大步。2019年02月最高人民法院公布《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》,继续推进以司法责任制为核心的审判权力运行体系改革,完善承办案件法官责任制度。

  (二)裁判权主体的亲历性

  深化司法体制改革,就是不断改进权力行使的程序,使其符合司法运行规律。法官行使审判权,其权力来源于法律,在法官面前,只有事实和法律是至上的,没有其它可置于法律之上,改革必须赋予法官依法独立办案的权力并构建以法官为权力主体的办案制度,实现过去由法院整体独立承担责任向法官独立承担责任的转变,向“责任司法”迈进,使法官有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,这符合权力义务相一致。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“健全司法权力运行机制”“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制”“谁办案,谁负责”。实际上是让审判长、主审法官或合议庭终身负责,他们是亲历庭审的“审判长”而非过去行政化的、非亲历性的“庭长”、院长及审判委员会,他们参与案件全过程,知道案件的来龙去脉,熟悉案件事实和法律适用,案件审理是否公正,是否枉法裁判,惟有亲历者清楚。

  (三)裁判主体的独立性环境

  法官要独立行使裁判权,尊重事实和法律,保持内心确信,就要不断优化权力运行的外在环境,使其敢于和勇于判断。这也是建立预防法院内外不当干预机制、完善法官依法履职保障等制度的重要基点。对内“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”法官要克服和抵制熟人社会的“司法人情化”,即同学之情、朋友之情、同事之情、熟人之情、亲人之情、师生之情、战友之情等[3]。对外建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定,对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况,司法人员应当全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。对这些制度的设计,是为了保证司法裁判人员独立行使司法权,确保司法公正。

  二、司法改革中的行政权及其特性

  在我国,行政权一般是对公共事务实施行政管理活动的权力,它具有公益性、专属性、积极主动性、单方性、强制性等特征。司法体制改革中的行政权,涉及两方面关系,一方面是外部, 即法院与检察院、政府、政协、人大以及社会团体、其它组织间的关系。另一方面内部即法院内部的行政管理权和具体审判业务之间关系。十八届四中全会提出,优化司法职权配置,探索实行法院行政事务管理权和审判权相分离。这一规定既涉及内部法院关系,又牵涉外部法院与检察院、公安、司法行政关系。对内部来说,目的是强调法院管理去行政化,构建类型化的审判组织体系,建立人员分类管理制度,实现审判权与司法行政事务管理权在分清主次基础上优质高效分离运行,提高效率,保障公正司法。司法体制内部管理事务繁多,管理权就是行政权,内容复杂且审判与管理职权相互交织。以法院为例,法院的审判管理,它是人民法院运用组织管理等方法,对审判工作合理安排,对司法资源进行高效合理整合,以确保司法公正、廉洁[4]。审判管理是基于法官审判权的运行需要而衍生的管理工作,必须以审判为核心,符合审判权运作的基本规律和特征,尊重程序公正等司法价值理念,它必须服务于法官的审判工作,保证法官的审判工作客观公正,不受外部干预。审判管理权,一方面,建立健全各项审判管理制度,应以法官主体审理工作需求为主导。另一方面,审判管理应以服务法官审理为宗旨,为法官行使审判权提供助力[5]。在法院系统内,院长、副院长等系列行政人员,一面是行政职务,行使管理职权,一面又是法官,行使审判权,是双重角色,沿袭了传统的行政官兼司法(法官)的混合特色。在履行职责时,他们应根据每一个角色的工作职责和范围,在权限范围内开展审判工作和管理工作。但实务工作中,往往是管理权高于一切,管理权起决定作用,一切围绕管理权,“审判权在有些地方是以某种非司法化的状态运行,决定案件最终判决的并非法官,而是院庭长或审委会,”[6]在新一轮司法改革中,深化法院内部资源配置,实行员额制改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类,并分别实行不同的管理制度,实现各归其位、各负其责,回归司法规律,并在法官员额制基础上,实现审判权与管理权科学合理配置,使管理权服务审判权,以审判为中心,尊重司法规律,让法官在审判中发挥独立审判职能,实现司法公正。

  三、司法改革中司法权与行政权区别

  (一)司法权是解决当事人之间发生的纠纷。纠纷。这种纠纷多种多样,概括起来可分三类,一是民事争端,也可能是行政争议,还可能是刑事争端[7]

  无论哪种冲突,与法院没有利害关系,法院不陷入双方的利益之争,法院只是作为中立者平等对待双方,依据事实和法律居中裁判。行政权与司法权截然不同,在司法改革中,关键是解决司法系统内部司法行政管理权与具体裁判权合理分工,明确行政管理权界限,即法院院长、副院长、庭长、副庭长对具体案件的领导权、分配权、指挥权,在案件按程序分配给法官以后,领导及同事不得过问、打听或干预案件的具体审理,在行使管理职权过程中,严格权力界限,在对法官进行评先、表优、考核和职务晋升管理中,要客观公正,不要凭关系、重人情,摆脱人情的束缚。

  (二)司法权行使坚守“无救助就无权利”法律理念

  通过司法手段,设置合理程序,使受到损害的一方当事人权利通过司法,利用法律程序,使其受到损害的权利得以恢复或补救,抚慰其心理受到的伤痛。同时使违反法律规定的义务人承担责任,使其受到惩罚,从而平衡当事人之间的利益冲突。行政权是行政管理主体代表国家和公共利益,对案件的分工、协商和服务管理,为法官依法行使审判权服务,处于一种从属和辅助地位。

  (三)司法权是一种裁判权(仅指法院)

  它具有中立性、被动性、消极性和程序性等特点,在审理案件中,必须保持与双方等距离,坚持“等臂原则”,不偏不倚,恪守中立,不能积极主动。原因在于“司法部门既无军队、又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行为。”[8]行政权是指司法机关积极主动行使国家赋予的管理职权(管辖权) 。法院的管理机关在案件立案后,及时按照程序在法定期限分配给法官承办,使其着手进行庭审准备,及时开展审判工作。

  (四)司法权行使坚守不告不理原则

  对于民事、行政案件,法院对纠纷的解决处理必须是当事人将纠纷提交法院,请求法院予以解决,法院不能积极主动介入,挑起诉讼或者搞虚假诉讼。对于刑事案件,必须有公诉机关或自诉人提起诉讼,追究犯罪嫌疑人或被告人的刑事责任,法院保持被动消极中立,才能获得争议双方当事人及社会公众对司法公正性的信赖。否则,法院主动行使司法权,提前介入当事人冲突纠纷,明显有损司法公正,使一方当事人产生法院有偏向于另一方当事人的嫌疑,影响司法公信力。司法行政权的行使必须积极主动,案件到法院以后,法律规定有具体的期间,管理部门必须及时、主动按照法律规定履行各自的职责,否则就是失职或渎职。法律设定这种制度,促使行使公权力的人履行职责,发挥管理职能,维护人民利益、国家利益和社会利益,从而维护良好的社会秩序。

  (五)司法权要保持中立和独立

  它排除各方面的干扰,实现最大限度的公正,这是司法的本意所在。美国Christopher M﹒Larkins就认为,现代意义的独立司法具有三个特征:一是不偏不倚或称公正性,即法官依据事实和法律,不以个人偏好为转移。二是政治疏离,或称自主性,指法官不能成为实现政治目的的工具,不能因为法官做出不受欢迎的判决就解任他,也不能为了维护政治利益,就改变法庭的组成。三是司法机构所拥有的司法权限,能够真正发挥其规范政府行为、维护正义[9]。从现代国家的法治理论和法治建设实践来看,在案件进入司法程序以后,任何人、任何组织、管理部门及时退出,确保司法活动及过程独立性。任何人包括院长、庭长、副庭长、其他法官都不能插手干涉。任何组织包括政党、妇联、共青团等社会组织。司法机关的行政管理权,法院上下级行政机关应按照行政管理的规则,遵从下级服从上级,司法机关的行政主管应对其领导行政事务承担个人责任,这样,才能保证政令畅通,达到行政管理目的。

  四、司法改革中司法权和行政权现实状况

  1997年党的十五大首次提出推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权。2002年党的十六大报告提出要推进司法体制改革,保证审判机关依法独立公正地行使审判权。 2007党的十七大提出,要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为”。2012党的十八大提出“进一步深化司法体制改革,确保审判机关依法独立公正行使审判权。十八届三中、四中全会确定的129项司法改革任务,118项已出台改革意见,11项正深入研究制定改革方案[2] ,这些措施都是围绕司法权和行政权合理分配落实司法责任制而展开,是深化司法改革的重要措施。

  深化司法责任制改革,优化司法权与行政权配置,最高人民法院采取如下措施:一是完成巡回法庭总体布局。在试点的基础上,在郑州、西安、重庆和南京又设置四个巡回法庭,实现最高审判权力重心下移,使审判权逐步摆脱地方行政权干预,既方便群众诉讼,又确保跨区划案件审理的司法公正。二是设立跨行政区划人民法院。2014 年 12 月,经全国人大常委会批准,北京四中院、上海三中院在北京、上海分别设立,开展跨行政区划人民法院试点工作,审理跨地区重大行政、民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和部分重大刑事案件,跨行政区划案件依法审判,使司法权摆脱行政权的干预。三是推动员额制改革。各级法院,结合本级法院实际情况,确定员额制法官人数,落实裁判者负责,突出司法审判权,以法官为中心,弱化行政管理权。四是简化程序。推进案件繁简分流,取消行政审批,缩减行政权力,突出审判,提高办案效率,各级人民法院按照特别程序、督促程序、小额诉讼程序、简易程序等多层次诉讼制度体系功能,繁简得当,加快审判方式改革。五是人员分类改革和落实《法官法》。在实行法官员额制基础上,实现法官等级与行政职级脱钩,在等级设置、晋升方式、晋升年限、选升比例、考核惩戒和工资制度等方面,按期晋升、择优选升和特别选升相结合,实行有别于其他公务员的人事管理制度。建立法官单独的工资制度,较大幅度提高工资水平[2]。

  五、厘清司法体制改革司法权和行政权界限的价值追求

  (一)法院系统审判权与行政管理权改革

  实行法官员额制和单独职务序列,实行分类管理,权责一致,关键核心是改革后人员利益问题,它影响各类人员的积极性。实行司法人员分类管理后,司法行政人员、员额法官、审判辅助人员工资收入实行不同薪级标准。司法行政人员包括政工党务、行政事务、后勤管理人员,对这些人,要探索符合司法行政人员工作特点的业绩考评机制、干部交流培养和晋职晋级机制,以调动积极性,对于司法行政人员中具有法官资格,具备法官选任条件者,允许参加入额法官遴选或者先调整至审判辅助岗位。担任司法行政部门领导职务者,入额后应当按照有关程序免职,并调整至审判岗位,属于员额法官。入额法官可以担任院长、副院长和立案、审判、执行、审判监督、法律研究等审判业务部门的领导职务。员额法官不得在政治部(处)、办公室、监察室等司法行政部门任职,员额制法官按照《法官法》薪级标准进行;审判辅助人员包括法官助理、书记员、司法警察。司法警察按警察职务序列进行管理,法官助理、书记员按照综合管理类公务员的相关规定进行管理。司法行政岗位职责和工作量等因素,根据实际需要配备司法行政人员,司法行政人员按照综合管理类公务员的相关规定进行管理。

  员额法官作为单独系列,按照审判绩效考核机制,对法官的审判工作实绩、办案数量、审判业务和法学理论水平、工作态度等进行全面考核。考核结果作为法官等级和职务升降的重要依据,在年度考核中被确定为不称职的,依据相关程序降低其法官等级。

  法官分类改革后,入额的院长、副院长、庭长和副庭长参加主审法官选任。选任后作为以主审法官为主、行政职务为辅直接审理案件,入额法官无正当理由不办案或者办案达不到要求的,应当退出员额。 改革裁判文书签署制度。入额的员额制法官作为主审法官必须在法律文书签字,签字意味法律责任,没有参与审理案件的院、庭长不能签字,更无权再对案件判决书进行审批[3]。无论独任制还是合议制审判,法官签字就要对案件质量终身负责。

  (二)落实司法责任制配套措施

  根据权责统一原则,员额法官只应当对其有决定权的行为负责,如果不能独立做出真实意思表示行为,相应后果超出其意志控制范围,对其追责则丧失正当性和合理性。为此,首先排除外部权力干预,确保员额制法官依法独立行使审判权。任何党政机关、领导干部都不得违反规定过问和干预其他人员正在办理的案件,不得违反规定为案件当事人转递涉案材料或者打探案情,不得以任何方式为案件当事人说情打招呼。其次司法人员的职业保障。一方面是身份保障,员额法官非因法定事由、非经法定程序不被调离、免职、辞退或做出降级、撤职处分。不服处分可依法申请复议、复核,提出申诉、再申诉。“非因故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果的,不承担错案责任。”另一方面是薪酬保障,入额的法官,要按照《法官法》规定,实行单独序列薪酬标准,确保职业尊严和司法独立。汉密尔顿说:“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”[8]薪俸固定是除职务固定之外最有助于维护法官独立的手段。

  落实司法责任制,关键是明确审判权和司法行政管理界限,严格规范司法人员办案责任和管理人员的管理责任,明晰各自的权力和责任,构建有权、有责,权责一致的运作机制,确保司法改革中各项措施落实,达到审判者裁判,裁判者终身负责的目的。

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