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论《预算法》立法宗旨的再造

添加时间:2019/06/05
  摘要:2014年修订的《预算法》最大的亮点是适时对沿用已久的立法宗旨进行了大幅度的修改, 在预算法的功能定位、立法作用等方面较以往的立法取得了显着成就。但是从适应市场经济体制、建立公共财政制度以及完善国家治理体系的角度审慎地看, 《预算法》的立法宗旨还需进一步完善。具体而言, 《预算法》的调整对象应当是整个预算过程的所有预算行为, 而不应只是政府的收支行为;从立法功能来看, 《预算法》应旨在加强预算对政府的监督, 而不是强化预算的管理和监督, 完成预算作为“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”的转变, 向控制、管理和计划综合职能转型;从立法目标来看, 《预算法》要突出人民主体原则, 保障广大公民的利益需求, 而不仅是促进经济社会发展, 应当明确其终极目标是实现公共需要最大化和人的全面发展。
  
  关键词:预算法; 立法宗旨; 调整对象; 预算行为; 赋权型预算;
 
  
  2014年8月31日第十二届全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国预算法》 (以下简称《预算法》) 已经于2015年1月1日起生效并实施。此次修订的《预算法》明确将政府的收支行为纳入调整范围, 提出建立全面规范、公开透明的现代预算制度, 相比较而言, 这一规定取得了较大的进步。与具体的制度构建相比, 立法宗旨的修改在预算法的功能定位、立法作用等方面较以往的内容取得了显着成就, 成为此次《预算法》修订最大的亮点。
  
  立法宗旨是制定法律时拟通过法律实施所要达到的目标, 在立法过程中具有提纲挈领、统摄全局的重要作用。“在预算法中, 立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向, 反映出立法者对预算法基本价值的认知, 并牵引着预算法律制度体系的规范构建。”[1]立法宗旨的修改昭示着法律理念的转变, 凝聚着对改革经验的提炼, 对于今后《预算法》的实施、《预算法实施条例》的修订都具有重要的指导作用。
  
  一、《预算法》的立法宗旨及其评析
  
  (一) 《预算法》修订前后的立法宗旨对比
  
  预算法素有“财政宪法”之称, 其修订关涉人大与政府的权力配置、中央与地方的分配均衡以及国家机关、政府部门之间的分工协作等众多主体的复杂博弈, 因此其修订历经两届人大、四易其稿, 十年磨一剑, 可谓“千呼万唤始出来”.在这一漫长的修法过程中, 学术界最为关注的问题在于立法宗旨的修改。立法宗旨是一部法律的精髓和灵魂, 也是整个立法工作的根本指导原则, 因此立法宗旨在《预算法》的条文中占据重要地位。立法宗旨涵涉法律修订的方方面面, 修改的内容千头万绪, 但是如果不修改立法宗旨, 整个预算法的修订只能是失败的。[2]
  
  1993年原有的《预算法》 (以下简称原《预算法》) 诞生于社会主义市场经济建设初期, 其立法宗旨完全是沿袭之前《国家预算管理条例》的规定:“为了加强国家预算管理, 强化国家预算的分配、调控和监督职能, 促进经济和社会的稳定发展, 根据《中华人民共和国宪法》, 制定本条例。”
  
  原《预算法》颁行于我国分税制财政体制改革之初, “随着改革的深化, 我国预算管理体制发生了根本性的变化, 预算法律文本日益显得滞后于预算实践。”[3]对于原《预算法》第一条的立法宗旨, 此次《预算法》修订的过程中前两个草案的审议稿只字未改, 因此财税法学界的众多学者对此进行了长时间的鼓与呼。正是在理论界的推动下, 这方面的内容在第三审稿中才有了全新的体现。最后修订的《预算法》与之前的草案一、二原封不动地承袭旧义相比, 最显着的亮点在于立法宗旨的修改。最新修订的《预算法》第一条规定:“为了规范政府收支行为, 强化预算约束, 加强对预算的管理和监督, 建立健全全面规范、公开透明的预算制度, 保障经济社会的健康发展, 根据宪法, 制定本法。”相比以往的规定而言, 修订后《预算法》的立法宗旨做了大幅的增删调改, 增加了“规范政府收支行为”、“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的表述, 删除了“加强国家宏观调控”的内容, 修改了“强化预算的分配和监督职能”的规定, 取得了较大的进步, 堪称新《预算法》最大的亮点。
  
  (二) 《预算法》修订后立法宗旨的进步
  
  第一, 修订后的《预算法》开宗明义地将“政府收支行为”纳入预算法的调整范围, 明确了法律规范的适用对象。这一提法摒弃了以往“国家”这样模糊不清的字眼, 避免产生主体过于宽泛、约束激励机制不足的疑惑。修改前的《预算法》规定“为了强化预算的分配和监督职能, 健全国家对预算的管理, 加强国家宏观调控”, 在这样的表述下, 《预算法》似乎只是上级政府约束下级政府的“内部”法律, 蜕变成了一个政府管理工具, 违背了人民对于政府收支行为进行法律约束的本质。为此, 《预算法》第四条第二款明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这一规定体现了预算法的全面性原则, 这样有利于强化包括社会整体在内的财政监督。而且就我国的国情而言, 相对于以往的政治实施, 加强具体预算行为的可诉性、通过司法制度进行法律实施将是主要的途径。[4]这些将改变以往预算软约束的状态, 极大地促进预算法的功能发挥。
  
  第二, 《预算法》明确了立法的功能定位, 纠正了长期以来宏观调控泛化的错误。《预算法》诞生于社会主义市场经济建设的初期, 从当初的历史背景来看, 原《预算法》深受计划经济的影响, 贯彻国家主体分配论的财政思想, 强调国家的优越地位, 没有较好地解决政府与市场的关系。无论是1951年《预算决算暂行条例》、1991年《国家预算管理条例》, 还是1994年《预算法》, 都是基于计划经济条件下“国家分配论”财政思想和“提高两个财政收入比重”时代背景制定的, 强调的都是国家预算的工具性地位和调控性职能。[5]但是随着经济社会体制改革的不断深入, 建设社会主义市场经济, 市场在资源的配置中起到基础性甚至决定性作用, 预算不宜再当作宏观调控的主要工具, 而应当更多地使用市场化的手段, 推进国家治理体系和治理能力现代化要求, 实现宏观调控的市场化、法治化。
  
  第三, 《预算法》明确提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的目标, 为今后的预算法治建设理清了总体方向和具体要求。进入现代社会以来, 预算制度经历了不同的发展阶段而不断完善。在总结了全面性、一致性、民主性、公开性、透明性等这些经典预算原则的基础上, 我们不断探讨预算制度并达成了建立现代预算制度的共识, 为此《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”.此次《预算法》修订沿用了这一表述。这些在立法中都有所体现, 如《预算法》第四条明确规定, 政府的全部收入和支出都应当纳入预算, 并且对“四本预算” (一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算) 的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。正是在这样的立法宗旨指引下, 《预算法》对预算公开等内容做出了相应规定。这些也将有利于落实预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接、《预算法》实施的立法配套工作。自从1998年提出建设公共财政以来, 我国在改进预算管理制度等方面做了重大改革, 《预算法》将这一目标上升为立法, 是对今后较长时间内预算改革的重要部署。
  
  二、预算行为:《预算法》调整对象的进一步明确
  
  (一) 政府收支行为及其缺陷
  
  关于《预算法》的调整对象, 如前所述, 《预算法》第一条即明确指出在于“规范政府收支行为”.这一规定认识到了种种预算乱象尤其是大量财政资金流离于预算监督之外的现象, 体现了预算对于政府控制功能的重视, 相对于修改前原《预算法》的立法在这方面的规定尚付阙如无疑是巨大进步。这一规定认识到《预算法》不规范尤其是大量财政资金流离于预算监督之外给《预算法》的实施带来负面影响等问题, 但是过度强调“规范政府收支行为”难免有矫枉过正之嫌, 就其周延性而言, 这一规定存在以下缺点。
  
  首先, 这一规定将《预算法》的适用对象局限于政府, 仍然具有原有立法固有的封闭性特点。与传统的家计预算不同, 预算是整个国家资源的分配, 主体众多、过程复杂, 现代预算具有典型的公共性、开放性特点, 同时也要求多元主体进行充分博弈, 因此《预算法》规范的并不限于政府行为, 还包括广大公民、公共舆论的监督行为。从“国家”到“政府”措辞的改变, 无疑只是进一步的具体化, 但细微的变化仍然无法适应可诉性的理念要求。即使从广义上理解“政府”的外延, 这一立法仍然局限于立法机关、行政机关以及各自的内部机构, 无法将居于主体的广大公民纳入其中。从预算法主体的开放性与制衡性来看[6], 无法适应预算环境的开放性, 也与公共预算的实质在于多元主体充分协商、利益博弈、反映民主和向公众负责不相符。
  
  其次, 预算的过程不局限于甚至不直接表现为政府的收支行为。从动态上来看, 政府的收支行为包括财政资金的取得、管理和支出等一系列过程, 但是政府的收支行为并非一个严谨意义上的法律术语, 而只是一系列财政行为的集合。作为类概念, 政府的收支行为只是表述资金的主体, 为了体现立法语词和科学性, 不宜使用范围如此宽泛、外延不易确定的词语。同时, 从政府收支行为与预算行为的关系来看, 二者只是部分交叉重合的关系。就横向而言, 直接规范政府的收支行为更多地涉及财政收支法的内容。具体而言, 在组织收入方面, 法律规范主要有税收法、费用征收法、公债法、彩票法等。在财政支出方面, 立法主要有政府采购法、转移支付法等。在我国现行的法律体系上, 《审计法》第二条第二款明确提出规范政府收支行为。当然, 并不是说《预算法》不规范政府的收支行为, 只是《预算法》并不直接调整政府的收支行为, 而是通过预算的编制、执行、调整等环节确定政府下一年度的政府收入情况、支出情况。换言之, 除了经济监督外, 预算行为还具有管理、法律、行政等多重意义。
  
  最后, 预算环节的核心在于预算的编制、审批, “规范政府收支行为”难以准确地体现《预算法》的功能精髓。从多维度理解预算制度的功能, 预算的实质是将有限的资源在多个竞争性的需求之间进行分配, 到底优先满足哪种需求?这时候分配给A或者B至关重要。换言之, 政府收支行为只是预算的执行结果, 《预算法》规制的重点在于预算的编制、执行是否最大化地满足公共需要, 审批是否符合民主性的要求。《预算法》的核心在于实现预算的理性控制, 注重评价预算的实际绩效, 包括预算行为的效率性、经济性和有限性, 还包括众多主体对预算过程的遵从度以及预算行为的公众满意度。因此从理论上讲, 现有《预算法》的这一规定有些偏颇, 对于《预算法》调整对象的界定过于狭窄, 制约了《预算法》的效力范围, 一定程度上将影响《预算法》的有效实施。
  
  (二) 预算法的调整对象应当是预算行为
  
  通常而言, 预算法是各种调整国家预算关系的法律规范的总称, 调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的一系列社会关系。[7] (P.115) 从预算的整个过程来看, 预算的实际运行包括预算的编制、审批、执行、调整和决算等各个阶段。事实上, 《预算法》第二条明确规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督, 以及预算的执行和调整, 依照本法规定执行。”按照体系主义的解释, 这一规定应当属于《预算法》调整对象的内容。其中, “预算、决算的编制、审查、批准、监督, 以及预算的执行和调整”应统称为“预算行为”.当然, 并不是说《预算法》不规范政府的收支行为, 只是《预算法》并不直接调整政府的收支行为, 而是通过预算的编制确定政府下一年度的收入情况、支出规模。申言之, 《预算法》通过调整预算行为从而间接地规范收支行为。
  
  综上所述, 理论上《预算法》规范的是预算的编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等行为, 因此《预算法》的调整对象应当为预算行为, 对此《预算法》应予以进一步明确。对于这一调整对象, 《预算法》应当避免舍近求远, 《预算法》的修订应当高度重视预算过程具体制度的重要性, 着重在预算行为的规制上进行完善。只有这样才能突出《预算法》属于财政监督法的法律性质, 实现《预算法》旨在规范预算行为、践行民主财政的规范要义。
  
  三、控制、管理与计划:《预算法》立法功能的重新定位
  
  (一) 《预算法》的功能定位与偏颇
  
  法律的功能定位决定着具体立法过程的制度设计和体系建设, 因此明确功能定位在立法过程中非常重要。关于《预算法》的立法功能, 《预算法》规定“强化预算约束, 加强对预算的管理和监督”, 对此内容笔者认为有失偏颇, 需要重新定位。“强化预算约束, 加强对预算的管理和监督”仅仅强调对于预算本身的规范, 突出预算的工具性, 固然预算有其自身规范性的一面, 为此我们设计了许多具体的制度。但是实践中“预算软约束”的现象久为诟病, 《预算法》在社会生活中没有发挥其应有的功能。
  
  首先, “强化预算约束”这一表述含混不清, 存在歧义。单从字面上来理解, “强化预算约束”意在针对预算的效力而言。实践中, 预算软约束的现象比较严重, 预算编制粗糙、审批流于形式、调整过于随意, 预算的严肃性和约束力受到质疑。究竟是加强对预算本身的约束, 还是指强化预算的效力呢?立法上闪烁其词, 并没有给予清晰的回答。在预算的法律性质上, 学术界争议不断, 通常存在着预算的法律说、行政说等观点[8] (P.1-49) , 但是无论如何, 可以肯定的一点是各种学说都强调预算的刚性。就整体上而言, 联系“加强对预算的管理和监督”这一表述来看, “强化预算约束”可以理解为加强对预算本身的约束, 这与提高预算的效力要求相距甚远。
  
  其次, “加强对预算的管理和监督”这一定位存在不足。这一提法沿袭了原《预算法》的管理定位, 具有极大的弊端。一是忽视了预算的主体性, 行政主导色彩过于浓厚, 居于主体地位的人民即纳税人未曾体现。第二, 《预算法》不是要对预算本身进行管理和监督, 而是通过预算加强对政府、人大及其部门的监督, 提高财政资金使用和运营的科学性、公平性和公开性。实践中预算不规范的现象比较严重, 国务院在《关于深化预算管理制度改革的决定》提出“充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性”, 从建立公共财政制度和完善现代国家治理的要求来看, 如何平衡权力机关的预算审议权、行政机关的预算执行权和广大公民的预算监督权, 是《预算法》的重要任务。
  
  最后是计划功能。在传统的理论上, 年度性原则被奉为预算制度的圭臬, “年年预算, 预算一年”意味着所有的制度设计都是按照每个年度来单独进行, 详细地列出整个年度内的收支总额进行预算, 无需也不应对此之外其他年度的财政收支做事前安排。年度性原则导致预算只能覆盖某一个特定的时期, 容易引起短视、保守和狭隘, 并不关注未来的长期远景, 削弱了预算与宏观经济的联系, 容易造成财政收支的波动甚至加大财政风险。计划功能突破传统预算在时间上的限制, 通过理性的预算分析将政府的长期目标、政策与具体的支出目标联系起来。在较长时间、可预见的总额控制范围内, 经过充分的预测、统筹、协商基础上, 根据未来社会经济优先发展的方向, 在各项预算规划间分配资源, 处理好短期利益与长远效益, 从而增强预算的可预见性。[9]
  
  (二) 预算法功能的历史演进与应然定位
  
  从预算的演进过程来看, 公共预算具有控制、管理与计划三种主要功能, 进而存在相应的不同预算取向。在预算制度发展的不同阶段中, 上述三种功能在各个时期各有所侧重。在19世纪到20世纪30年代传统预算时期, 预算是控制取向的, 预算制度的首要作用是抑制政府增长, 加强支出控制, 从而确保财政是可持续的。20世纪30年代到50年代, 预算体制开始关注管理职能, 正如Schick所言:“毫不夸张地说, 一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”[10] (P.1) 在强调政府积极职能的基础上, 预算的重点从关注财政投入到注重支出效应, 通过预算制度管理财政资金和财政交易行为, 提高财政资金的使用和运营效率。20世纪60年代, 计划功能引入预算体制, 预算制度不再只是片面强调年度平衡, 开始利用预算制度来熨平经济周期带来的波动。80年代以来是一个综合时期, 计划和管理职能都得到重视。[11] (P.16)
  
  反观我国的预算制度, 《预算法》的立法规定将其功能主要集中在控制功能上。事实上, 立法机关并非没有认识到《预算法》的三个方面, 而是对于管理和计划的具体内容做了相应规定。在管理职能上, 针对实践中地方开展的绩效预算试点, 《预算法》明确提出统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的预算原则。[12]在计划职能上, 针对地方债务的财政风险问题, 《预算法》将规范地方政府债务管理、防范化解财政风险独立成章单独进行详细规范。因此, 这些职能在立法宗旨上也应当明确体现。笔者并非反对控制职能, 在目前我国的环境下应当加强预算的监督, 而是不可偏废。因此, 《预算法》的立法宗旨应该明确提出“强化预算的控制、管理与计划作用。”
  
  四、公共需要最大化与人的全面发展:《预算法》终极目标的明确阐释
  
  (一) 明确《预算法》终极目标的必要性
  
  从《预算法》的规定来看, 《预算法》存在着规范政府预算行为、强化预算约束、加强对预算的管理和监督、保障经济社会的健康发展等多个立法目标。《预算法》的目标是多元性的, 但是这些众多目标之间并不是平行的关系, 而是阶段性目标与终极目标的区别, 前者只是后者实现的工具或手段, 各个目标之间存在层层递进、逐渐深入的关系。
  
  第一, 预算法的分配与再分配法的性质要求我们必须明确其终极目标。预算即政治, 这告诫我们不能单纯地从经济学视角研究预算问题。实际上, 预算法的最终目标本质上涉及人民与国家以及政府的关系。在最初的思想指导和制度建设中, 以国家为主体的国家分配论强调国家高高在上, 遮蔽了人民的主体地位, 我们必须倡导“以人为本”的理念, 摒弃国家中心主义的思想。受财政理论发展的影响, 现代预算制度特别强调其公共性。与私人预算相对应, 公共预算更多地强调公共性, 旨在追求社会整体利益最大化, 公共经济学的要义也在于此。公共财政理论和福利经济学认为, 在现代国家中, 公共财政、市场经济与民主政治相辅相成、相互嵌套, 与传统的家计财政、政府财政相比, 公共财政的特点突出地表现为“公共性”:在筹集收入上面向全民征收, “聚众人之财”;在使用上强调行使公共职能, 满足公共需要, “办众人之事”.政府不再是一味地“做蛋糕”, 而忽略了“分蛋糕”的任务, 目前贫富差距扩大、地区发展不协调、经济发展与环境保护脱节, 这些都是违背预算法公共性的品格的具体表现。从操作层面而言, 公共财政需要遵循优化资源配置、保持结构均衡的目标, 同时也受民主决定机制的约束, 在权力制约的前提下确保财政收入和支出都要体现对人民主权的遵从和尊重。[13]
  
  第二, 我国社会主义公共财政的本质和实践需要亟待《预算法》突出其终极目标。就社会主义公共财政而言, “取之于民, 用之于民, 造福于民”的特征表现较为明显, 而且实践中我国已经确立基本公共服务均等化的目标。公共财政具有公共性、公平性、公益性和法治性的特点[14], 这些都要求我们在《预算法》的制定和实施中贯彻这一原则。进入公共预算时代之后, 预算的功能定位发生了极大的转变, 此时公共预算不仅仅是像传统的教科书定义的那样---“政府的财政收支计划”, 而“是法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则, 筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择, 以求公共利益最大化的行为。”[15]在公共预算阶段, 预算制度呈现出控制、管理与计划的多重功能。因此有学者指出, “在建立现代公共预算的过程中, 中国不仅应该致力于在政府内部建立以财政部门为核心的行政控制, 而且应该在加强政府内部行政控制的同时适时地推进预算民主, 落实人大预算监督, 从而使得人大能够从外部对政府预算进行监督, 即建立外部的政治控制, 最终保证政府预算履行公共责任。”[16]
  
  在实践中, 预算已经成为国家和政府实施治理、依法执政的重要工具, 反映着国家职能的方方面面。作为国家治理的重要手段, 国家职能的实现与公共政策的实施都离不开预算制度的构建。现代社会从法治意义上所进行的预算改革实现了国家权力的重新配置, 重构了政府与公民间的关系。预算构成政府履行对公民的承诺和受托责任的具体表现, 也是公民评价政府施政绩效的重要指标。从中外国家的社会政策来看, 国家职能在医疗、教育、住房、就业社会保障、环境保护等方面不断扩张, 预算在资源分配中的作用日益重要, 涵盖公民社会生活的各个方面。[17]
  
  由于公共预算实质上是在潜在的支出目标之间进行选择, 从而在稀缺资源的配置中把政府支出限制与政府可能获得的收入、公民的偏好与政府的产出等联系起来的过程, 因此预算本质上是政治性的。[18] (P.88) 预算反映了政府的职责范围, 通过预算理顺政府与市场的关系, 突出市场的支配性地位, 矫正政府失灵和宏观调控失败, 通过公共财政机制提供公共产品, 从而满足公民多元化、层次性、复杂性的公共需要。对此有学者按照结构功能, 将现代财政制度分为国家财政、政府财政与公共服务的“纯粹”公共财政, 社会救助、缓解贫困与家庭服务的应急与社会救助财政以及宗教慈善、社会公益事业与“前”国家的财政制度三大类型, 以此明确财政职责的范围内容、发展阶段与优先领域。[17]
  
  第三, 从预算法的发展趋势来看需要对此予以回应。就公共预算而言, 相比较以往的政府预算, 公共预算立基于公共需要, 旨在满足最大多数人的公共需要。在预算的编制、审批、执行、调整、决算等整个过程中, 现代社会的公共预算呈现出日益复杂的特点和趋势:主体目标多元化日益严重、外部环境的开放程度逐渐增加、预算决策者和受益者的分离程度越来越高、预算对于公共责任的有效程度要求不断提高、对公共预算的各种规范刚性逐步加强。[15]这些因素对公共预算制度提出了极大的挑战。从美国的历史实践来看, 现代的公共预算变革经历了从传统的预算模式到分项排列预算、绩效预算、计划项目预算、目标管理预算、零基预算、从上到下预算、结果预算等多个阶段, 这些改革的主要目的都无一例外地集中在提高预算的绩效、强调预算的可问责任。[9] (P.106-107)
  
  (二) 《预算法》的终极目标与立法表达
  
  按照渐进主义的观点, 传统的预算具有短期性、间断性、固定性, 无法满足公共预算的要求, 尤其是某些特定主体的利益。这时候一种新的预算方式开始产生了, 某些特定项目不是每年事先作出预算, 而是通过法律将这些支出确定下来, 这就是法定预算。公共财政提供公共产品, “公共财政解决公共问题, 实现公共目的, 满足社会公共需要”, “公共财政的收入, 是为满足社会公共需要而筹措资金;公共财政的支出, 是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨”.[14]在建设社会主义的中国语境下, 公共预算更具有重要现实意义。我们一再重申社会主义公共财政“取之于民, 用之于民, 造福于民”的属性本质。从现有的法律体系来看, 我国的《教育法》第五十四条、《就业促进法》第十五条、《公共文化服务保障法》第四十五条、《环境保护法》第八条、《农业法》第三十八条、《科技进步法》五十九条、《民族区域自治法》第三十二条等也通过立法来保障公民不同领域的权利, 包括教育、医疗、住房、公共文化、科技进步、产业发展、民族融合等各个方面的公共需求。如何将这些规定落到实处, 是《预算法》实施的历史使命和重要难题。
  
  预算制度如何回应公民的公共需求, 实现改革和发展成果由公民共享, “聚众人之财, 办众人之事”, 这也是公共财政的应有之义。“财税体制改革的目标是在法治框架下, 建立推动国家治理体系和治理能力现代化的财政制度, 推进经济和社会的可持续发展, 保障收入公平分配, 并实现公共财产和改革成果为全体国民共享。”[5]综上所述, 为了顺利实现其终极目的, 《预算法》的立法宗旨应当明确这一要求, 增加“实现公共利益最大化和人的全面发展”的内容。在此指引下, 完善预算绩效制度, 以此检视预算制度的实施效果, 从而确保公共利益的实现。只有这样才能以人民福祉为依归, 彰显《预算法》的公共性品格。
  
  结语
  
  “作为一部历经多方立法主体激烈博弈并相互妥协的产物, 我国《宪法》对预算基本规则规定严重不足, 导致我国预算法承载了过多的预算法律价值和预算法治难题, 预算法的修订正面临着不能承受之重。”[1]受现有条件的多重约束, 事实上《预算法》的修改一波三折, 其修订过程不可避免地在理想与现实间退让、妥协与折中。由于《预算法》的修订并非仅涉及政府预算管理的技术性, 而应认真对待一国的政治架构、财政体制以及权力体系, 如果预算法的修订忽视财政的民主性和法治性问题, 公共财政制度的规范建构也将是一个不切实际的幻想。[13]立法是一个复杂的过程, 正因为如此, 历史地看, 《预算法》的立法宗旨确实是巨大的进步。在目前全面深化财税体制改革的背景下, 如何在现有的立法体制下, 全面贯彻实施《预算法》, 在实践的基础上不断完善《预算法》的立法宗旨并以此指导实践, 最终实现公共财政、迈向预算国家, 是今后长时间内我国预算管理改革财税法治建设面临的巨大任务。
  
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