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国外体育的立法修法对我国体育法的借鉴

添加时间:2019/05/14
  摘要:《中华人民共和国体育法》自1995年颁布以来, 在我国经济社会和体育事业方面发挥了巨大作用是不争的事实。24年来我国各领域发生了深刻的变革, 现行体育法已经不适应我国经济社会的需求, 严重制约了我国体育事业的健康发展, 体育法的修改势在必行。美国、欧盟、日本等发达国家或地区体育立法修法的经验为我国体育法的修改提供了有益借鉴。结合我国体育法学领域关于修改体育法的各种观点, 从坚持中国共产党的领导、坚持以人民为中心的理念、坚持以权利与义务为内容主线、坚持全面融入社会主义核心价值观、坚持以问题为导向、坚持国际视野等方面阐述了我国体育法修改的总体思路。
  
  关键词:体育法; 良法善治; 立法修法; 里斯本条约; 博斯曼法案; 体育仲裁;
  
  《中华人民共和国体育法》 (以下简称“体育法”) 自1995年颁布以来, 在我国体育事业和经济社会发展中发挥了重大作用。然而, 24年来我国经济社会发生了巨大变化, 带有计划经济痕迹的《体育法》已经不适应我国体育事业发展的需求。《体育法》中体育仲裁和体育产业的法律尚处于空白, 有关社会体育、学校体育和竞技体育的法律条款也已不能为解决体育实践中的新问题提供有效的法律依据, 严重制约了我国体育事业的健康发展。党的十八大以来, 习近平总书记治国理政思想和依法治国的重要论述和党中央国务院关于体育事业发展的系列重要文件为我国体育法的修改创造了良好的理论和政策条件。以2020年东京奥运会和2022年北京冬奥会为契机, 借鉴国外发达国家体育修法立法的先进经验, 对现行《体育法》进行修改是我国体育事业和经济社会发展的迫切需求。
  
  1 国外体育的立法修法
  
  1.1 美国体育的立法修法
  
  Karen L.Jones在《美国体育法模式》中指出了美国职业体育、业余体育和大学体育领域中的不同法律体系。一般法律主要适用于职业体育, 如反垄断法、劳动法、侵权法等;业余体育法主要适用于业余体育和大学体育;法院裁决的体育判例对类似诉讼案具有法律意义[1].Sarah K.Fields在《学习过去:影响校园娱乐、体育的法律案例分析》中, 对美国大学1979-2009年的51个典型体育诉讼案例进行了分类统计, 其中32例各种侵权诉讼中大多数涉及校园休闲和体育活动的人身伤害诉讼[2].Ray Yasser等人在《体育法、案例与资料》中对职业体育、业余体育领域数百个体育诉讼案例的产生背景和法院裁决结果进行了详实的分析, 构成了美国体育立法的重要内容[3].美国最具代表性的体育法是1978年颁布的《业余体育法》 (Amateur Sports Act) .Matthew J.Mitten在《美国体育法》一书中对《业余体育法》颁布的目的、授权美国奥委会的职权、任务以及在体育纠纷中的法律地位进行了详尽的说明, 指出该法在美国大众体育和奥林匹克运动中发挥了重大作用[4].1998年由参议员泰德?斯蒂文森发起对业余体育法进行了修改, 改名为《泰德·斯蒂文森奥林匹克与业余体育法》 (the Ted Stevens Olympic and Amateur Sports Act) .该法在残障运动员参加残奥会、发挥运动员在美国奥委会治理中的作用, 以及妇女、少数民族运动员参与奥林匹克运动等方面扩大了美国奥委会的职权与责任, 推动了美国大众体育的发展[5].另外, 美国还先后出台了《体育经纪人责任信任法》、《体育广播法》、《公平披露体育信息法》和《体育竞争贿赂法》等多个专门性体育法律, 构成了完整的美国体育法律体系。
  
  1.2 欧盟的体育立法修法
  
  Simon Gardiner在《体育法》一书中指出, 体育与欧盟法相互交叉融合构成了现代体育法的最重要方面。博斯曼案判决以来, 欧盟已成为法律与体育相互作用的引领者。他认为, 三个重要的欧盟体育条约和博斯曼法案在欧盟体育法律体系形成过程中发挥了重要作用[6].
  
  第一个条约是1997年在阿姆斯特丹欧洲议会上形成的《阿姆斯特丹体育宣言》 (the Amsterdam Declaration on Sport) .宣言强调了体育的社会意义和在促进欧盟一体化及公民团结方面的作用, 要求欧盟各国在影响体育的重大问题时听取体育联盟的意见, 并对业余体育的特性给予特殊的考虑。这是欧洲议会第一次将体育问题列入宣言正式文本之中。同时, 宣言还确立了“体育的欧洲模式” (the European Model of Sport) , 即构建以体育俱乐部为基础, 各地区、各国家、全欧洲的体育联盟逐级向上的金字塔式欧洲体育模式。
  
  第二个条约是2000年的《欧洲议会尼斯体育宣言》 (简称“尼斯宣言”) (European Council, The Nice Declaration on Sport) .尼斯宣言中指出:“体育组织和会员国在实施体育事务中负有主要责任。尽管在这一领域没有任何直接权, 但共同体必须在条约的规定下行动, 考虑体育内在的社会性、教育性和文化性并予以特殊对待, 体育的道德规范和团结等社会作用应得到尊重和培育。”[7]尼斯宣言还包含了大众体育、体育联盟的作用、体育训练政策的保护、体育的经济背景与团结以及转会制度等多方面内容。
  
  第三个条约是《里斯本条约》 (the Lisbon Treaty) .该条约对欧盟条约进行了重大修改, 2009年12月生效后将《欧洲宪法条约》改为《欧盟运行条约》, 成为体育首次正式进入欧盟法律的条约。《欧盟运行条约》第165条规定:欧盟将致力于促进欧洲体育, 同时考虑体育的特殊性, 其构成基于自愿性活动和社会教育功能;欧盟的行为旨在通过促进公平公开的体育竞争和体育各机构之间的合作, 扩大欧洲体育运动的规模。条约强调要保护运动员, 特别是年轻运动员的身心健康发展;欧盟的各成员国要加强与第三国, 以及与主管教育、体育的国际组织 (尤其是欧洲议会) 的合作等。Mark James认为, 与《阿姆斯特丹体育宣言》和《欧洲议会尼斯体育宣言》没有法律约束力不同, 《欧盟运行条约》能够使欧盟在支持、协调各成员国的体育行为方面具有法律决定权[8].
  
  博斯曼法案 (Bosman Ruling) 是由职业足球运动员博斯曼与其所属俱乐部因转会纠纷而形成的法案。1990年足球运动员博斯曼在比利时列日俱乐部服役合同期满之际, 提出转会到法国敦刻尔克俱乐部服役。根据当时欧洲足球的转会制度, 列日俱乐部向对方俱乐部索要一笔转会费, 由于列日俱乐部未能得到转会费, 博斯曼转会未果, 处于失业状态。随后, 博斯曼将列日俱乐部、比利时足协和欧洲足联一并告上比利时法庭。1995年12月15日欧洲法院做出裁决, 认定俱乐部在球员合同期满后索要转会费违反了《罗马条约》第48条关于“劳动者自由流动的权利”的法律条款, 博斯曼胜诉。博斯曼法案在国际体育界产生了强烈反响, 具有里程碑意义。这一法案结束了长期以来法律不干涉体育的历史, 开启了一般法律对体育事件具有法律约束力的先河。
  
  1.3 日本的体育立法修法
  
  1.3.1《体育振兴法》
  
  《体育振兴法》是1961年日本政府颁布的最重要的体育法律, 涉及体育的目的、实施方针、社会体育、学校体育、竞技体育等方面, 之后经过7次修改, 为推动日本体育事业发展发挥了巨大作用。内海和雄充分肯定了日本体育振兴法加强了国家对国民体质的重视, 使日本体育第一次有了自己的法律, 形成了强有力的政策基础[9].但也有的日本学者指出了体育振兴法的不足, 建议修改。滨野吉生认为, “从体育权利具体化的法律视角来看, (体育振兴法) 没有经费预算保证, 缺乏针对社区体育设施不足的诉求手段等是其不足之处。”[10]他主张日本政府应制定明确体育权利并有经费预算保证的体育基本法。
  
  1.3.2《体育振兴基本计划》
  
  2000年9月日本文部省颁布了《日本体育振兴基本计划》, 明确了未来10年日本体育发展的总体目标及方针政策。该基本计划明确了三个主要目标:第一, 遏制少年儿童体质下滑趋势并有所上升。第二, 尽快使成年人每周体育活动率达到50%.第三, 夏季奥运会与冬季奥运会奖牌总数达到奥运会奖牌获得率的3.5%.为此采取了两大举措:第一是建立综合型区域体育俱乐部与泛区域体育中心;第二是建立一条龙的训练体系, 并从少年儿童抓起、加强优秀运动员选材、完善训练基地等5个方面制定了一系列保障措施[11].2011年日本政府对该计划的实施效果评估结果显示, 虽然没有完全实现计划目标, 但成效显着。小学高年级以上学生体质逐渐提升, 遏制了下降趋势;成年人每周体育参与率由37%提升到45%;奥运会奖牌获得率由1.85%提升到2.47%.
  
  1.3.3《体育立国战略》
  
  2010年8月出台的日本《体育立国战略》是继《体育振兴基本计划》之后又一个10年体育发展规划。该战略将修改日本《体育振兴法》, 制定新的日本《体育基本法》纳入视野范围。该立国战略由体育立国的目标、基本方略、五个战略重点与实施策略等四个部分构成, 其预期目标较前均有所提升。例如, 将成年人每周1次体育参与率由50%提高到65%, 增加了成年人每周3次体育参与率达到30%的指标;夏季和冬季奥运会奖牌均超过往届最多枚数等[12].
  
  1.3.4《日本体育基本法》
  
  2011年日本第177次国会上通过的《体育基本法》对于21世纪日本体育事业的发展意义重大。日本体育基本法的立法, 最初是由日本体育法学会发起并全力推进的一项重要任务。1992年日本体育法学会成立之初就指出了日本体育振兴法的不足和制定新体育振兴法的动议。1995年12月在第三次会员大会上通过了《体育基本法制定的呼吁》, 成立了体育基本法研究专门委员会;1997年12月在第五次会员大会上提出了《体育基本法纲要案》[13].之后, 经过日本体育法学会的艰苦努力和多方呼吁, 2006年12月成立了“体育振兴恳谈会”文部省咨询机构;2007年8月提出了“体育立国”的总结报告和制定《新体育振兴法》的建言;2007年11月体育议员联盟接受了“体育振兴恳谈会”的报告;2009年4月体育议员联盟将“新体育振兴法制定规划”修改为“关于体育基本法论点的整理”, 同年5月提交给议员联盟总会;议员联盟总会将法律名称改为《体育基本法》供各党派讨论;2011年6月《体育基本法》获得国会通过, 成为日本国家法律第78号。
  
  围绕日本体育基本法日本学者从不同视角展开了探讨。齐藤健司指出了体育基本法与体育振兴法的不同。第一, 体育基本法提出了体育是全体日本国民的权利;第二, 体育基本法在残障人体育、职业体育、学校体育、体育产业等方面扩大了法的辐射范围;第三, 明确规定了作为私人团体的体育社团内涵;第四, 明确规定了提高竞技水平及其实施策略。这些均体现了体育基本法与以往的体育国家法体系有重大变革, 具有重要意义[14].松宫智生对体育基本法中“体育权利”进行了深入探讨, 认为体育基本法中的“体育权”并不等于“人权”, 而是一种特殊权利[15].神谷和孝以体育基本法为依据对体育权利与责任事故进行了深入探讨[16].日本学者关于体育基本法的各种观点有利于对体育基本法的理解、解释和实施。
  
  1.4 国外体育立法修法的启示
  
  对体育法律不断进行修改, 适时出台体育新法以满足其经济社会和体育事业发展的需要是美国、欧盟、日本在体育立法修法的共同特征, 为我国体育法的修改提供了有益的借鉴。
  
  美国一般法律在体育领域的应用扩大了体育纠纷解决的途径;法院对体育纠纷的裁决可以及时对体育纠纷进行救济;以往的体育判例成为美国体育法律的重要内容, 为将来的体育纠纷的判决提供法律依据。1978年的美国《业余体育法》和1998年修改为的《泰德?斯蒂文森奥林匹克与业余体育法》的法律文本体现了以权利义务为主线的法律内容, 为我国体育法的修改提供了有益的参考。
  
  欧盟体育法的三个体育条约相互关联、递进发展, 反映了欧盟体育法的连贯性和不断修改完善的过程。《欧盟运行条约》开创了欧盟体育法的新纪元, 博斯曼法案开启了一般法律涉足体育的先河。在欧盟体育法中强调充分考虑体育的内在特殊性、体育的社会教育功能、体育的道德规范以及保护运动员、特别是年轻运动员的身心健康发展等方面, 为我国体育法的修改提供了有益的借鉴。
  
  日本的体育法律体系连贯性强, 目标清晰, 涵盖面宽, 内容具体, 可操作性强。日本对《体育振兴法》的多次修改, 《体育振兴基本计划》和《体育立国战略》两个10年体育计划相继出台, 以及《体育基本法》的立法, 反映了日本体育法治的现代化进程。尤其是日本关于体育法律实施效果的评估制度可反馈法律实施状况, 为进一步科学立法修法提供了依据, 值得我国学习。
  
  2 我国《体育法》的修改及其观点
  
  2.1 我国《体育法》的修改
  
  1995年我国《体育法》颁布以来进行了两次修改。第一次修改是在2009年8月27日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》中, 删去了《体育法》第四十七条“用于全国性、国际性体育竞赛的体育器材和用品, 必须经国务院体育行政部门指定的机构审定”, 并将该法律的第五十一条至五十三条中的“治安管理处罚条例”修改成为“治安管理处罚法”.
  
  第二次修改是在2016年11月7日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》中删去了《体育法》第三十二条“国家实行体育竞赛全国纪录审批制度。全国纪录由国务院体育行政部门确认。”这两次小范围内容的体育法修改, 虽然对于我国体育事业的发展有一定的积极意义, 但是并没有从根本上改变现行《体育法》已经远不适应我国体育事业和经济社会发展的现实。因此, 近年来不少体育学者发出了尽快修改体育法的呼吁。
  
  2.2《体育法》修改的各种观点
  
  于善旭等在《建立我国体育仲裁制度的研究》一文中, 指出了体育仲裁的特殊性, 体育仲裁与《中华人民共和国仲裁法》的关系, 行政仲裁和民间仲裁在体育仲裁中的应用, 提出制定《体育仲裁条例》行政法规, 弥补《体育法》中有关体育仲裁不足的观点[17].在于善旭等《论修改〈体育法〉的目的、原则与取向》一文中, 指出1995年颁布的体育法不适应现实需要的问题愈益凸显, 对其进行修改引起我国法制建设的高度关注, 并在修改体育法的目的、主要原则、根本取向等方面提出了建议[18].王世洲在《关于体育法的若干基本理论问题》一文中指出, 1995年颁布的《体育法》对我国体育事业做出了贡献, 今天根据我国体育事业改革和发展要求, 实施对体育法进行恰当修改具有重要意义, 并从体育法的立法模式、政府的责任以及几个重要问题等几个方面阐述了体育法修改的内容[19].贾文彤等在《对〈中华人民共和国体育法〉修改研究的思考》一文中, 介绍了发达国家体育法修改的状况, 论述了我国体育法的立法宗旨、修改内容等[20].张振龙在《体育权利的基本问题》中主张体育权利是体育法修改的重要内容, 并认为体育权利是人生来就有的, 不是法律赋予的;体育权利的核心内容是体育教育和体育运动;权利的本质归为自由与利益[21].姜熙在《〈体育法〉修改中增加体育产业章节的研究》中指出了通过增加体育法中有关体育产业的内容是促进我国体育产业发展的重要法律保障, 并从体育法增加体育产业章节的必要性、指导思想、主要内容等方面进行了论述[22].
  
  我国体育法学者在充分肯定了二十多年来《体育法》在我国经济社会和体育事业中发挥重大作用的同时, 指出了体育法在诸多方面已经不适应我国体育事业发展的需要, 并从不同的角度提出了修改体育法的合理化建议, 对于我国体育法的修改十分有益。然而, 由于我国体育法修改是一个复杂的系统工程, 体育法中具体法律条款的修改固然必要, 但一部体育法的整体性修改其顶层设计尤为重要, 而科学顶层设计的前提是明确《体育法》修改的总体思路, 它反映着体育法修改的指导思想和根本原则。
  
  3 我国《体育法》修改的总体思路
  
  3.1 坚持中国共产党的领导
  
  《中华人民共和国宪法》中阐明了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征, 规定了中国共产党在社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴中的领导地位。宪法是我国的根本大法, 体育法作为一个部门法, 其修改必须在宪法精神的统领下进行, 必须与宪法精神相一致。习近平在《加强党对全面依法治国的领导》一文中指出:“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导, 而是要加强和改善党的领导, 不断提高党领导依法治国的能力和水平, 巩固党的执政地位。必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法, 健全党领导全面依法治国的制度和工作机制, 通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律, 通过法律保障党的政策有效实施, 确保全面依法治国正确方向。”[23]习近平科学论述了党和法的关系, 明确了党在立法中的领导地位和实施领导的方法步骤, 这是我国立法修法的指导思想。同样, 坚持党的领导也是修改《体育法》毫不动摇的根本原则。在党的领导下, 广泛听取党外人士、专家学者、群众代表等关于体育法修改的意见, 汲取发达国家体育立法修法的先进经验, 集众人之智慧, 通过法定程序使党的体育主张成为国家意志、形成法律, 并通过法律保障党的体育政策有效实施, 确保全面“依法治体”的正确方向。
  
  3.2 坚持以人民为中心
  
  党的十八大以来, 习近平关于“以人民为中心”的重要论断科学反映了社会主义国家本质的要求和依法治国的根本宗旨。他指出:“全党同志要把人民放在心中最高位置, 坚持全心全意为人民服务的根本宗旨, 实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益, 把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准, 使我们党始终拥有不竭的力量源泉。”[24]他还指出:“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”[23]《体育法》的修改是“依法治体”的重要内容, 必须坚持以人民为中心的发展理念, 坚持人民的主体地位, 以法律的形式确立和保障我国公民应享有的体育基本权利。因此, 积极倡导全民参与体育活动, 增强人民体质, 不断完善我国体育基本公共服务体系, 为全民参与体育活动提供必要的基本条件, 不断满足人民群众日益增长的对于强身健体、运动休闲、健身健美等需要, 提高人民群众的幸福感和获得感, 把坚持以人民为中心贯彻落实到《体育法》修改的内容之中。
  
  3.3 坚持以权利与义务为主线
  
  权利与义务是依法治体的核心问题, 权利与义务相对等是包含体育法在内的任何法律的基本原则之一。马克思指出, “没有无义务的权利, 也没有无权利的义务。”[26]权利是含有义务的权利, 义务也是含有权利的义务。那种只讲权利不讲义务, 或者只讲义务不讲权力的法律, 都是非正义的“恶法”.《体育法》修改涉及社会体育、竞技体育、学校体育、体育产业和体育仲裁等多个领域, 内容繁多, 情况复杂。将权利与义务这一内容主线贯穿到体育法修改的各个不同领域, 明确规定各种不同法律关系主体的权利与义务, 使其权利与义务相对等。在明确规定的权利义务的法治框架内, 确保每个参与体育活动的主体行使其应有的权利, 履行其应尽的义务。因此, 在《体育法》修改过程中, 应当避免过多的行政干预, 按照中国特色社会主义市场经济和我国体育事业发展的内在规律, 以权利义务为内容主线贯穿于《体育法》修改的全过程。
  
  3.4 坚持全面融入社会主义核心价值观
  
  我国宪法中明确规定, 国家倡导社会主义核心价值观。2018年5月中共中央发布了《社会主义核心价值观融入法制建设立法修法规划》, 强调“要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导, 坚持全面依法治国, 坚持社会主义核心价值体系, 着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程, 确保各项立法导向更加明显、要求更加明确、措施更加有利。”[27]2018年8月在中央全面依法治国委员会第一次会议上, 习近平指出:“要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各个环节, 使社会主义法治成为良法善治。”[28]把社会主义核心价值观融入到法治建设的各个环节, 是习近平新时代中国特色社会主义思想对马克思法学思想的又一创新性发展。马克思说:“法律不应该逃避‘说真话’这个人人应尽的义务。法律更应该这样做, 因为它是事物本质的普遍和真正的表达者。因此, 事物的本质不应该去迁就法律, 恰恰相反, 法律倒应该去适应事物的法的本质。”[29]这里马克思把法的本质与法律区别开来, 法的本质就是法的价值体系, 而法律即法律条款则是法的价值体系普遍和真正的表达者。在现实社会中, 凡是真正反映公平、正义、平等、自由等法的价值体系的法律就是良法, 反之就是恶法。我国社会主义核心价值观代表着人类社会文明进步的价值体系, 反映了我国社会主义法治的本质。《体育法》的修改是全面依法治国的重要组成部分, 将社会主义核心价值观融入到《体育法》修改之中, 使《体育法》反映代表人类社会文明进步的社会主义价值体系, 体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则, 从而成为我国体育良法善治的法律依据。
  
  3.5 坚持以问题为导向
  
  改革开放40年来, 尤其是《体育法》颁布23年来, 我国经济社会发生了巨大变化, 实现了从计划经济向市场经济的转型。随着我国体育事业改革的不断深化, 体育的各个领域在发展过程中面临着诸多严峻的挑战。学生体质持续下滑引起了全社会的担忧;我国足球水平每况愈下, 以职业足球项目为代表的体育管理体制改革成效甚微;老龄化社会的到来对我国社会体育提出了严峻挑战;体育产业这一绿色朝阳产业的发展遇到各种瓶颈;体育活动中的伤害事故以及纠纷日益增多等等。这些问题是我国“依法治体”过程中亟待解决的不可回避的现实问题。《体育法》的修改必须以我国体育事业在深化改革中的实际问题为导向, 针对这些问题制定明确的、可操作的法律规范, 为不断深化体育改革、解决体育实践中的各种问题提供法律依据。脱离了体育的实际问题, 《体育法》的修改就会变成无的放矢、主观臆断的产物, 就会失去体育良法善治的作用。
  
  3.6 坚持国际视野
  
  “他山之石, 可以攻玉”.以国际奥委会为代表的国际体育组织制定了一系列国际体育法, 西方发达国家体育的市场化、职业化已有近百年的历史, 体育各领域的法律制度比较健全, 有不少行之有效的体育法律规范是一定历史发展阶段上人类智慧的结晶和人类共同的文化财产。我国的体育法治起步较晚, 在社会体育、学校体育、职业体育、体育产业和体育仲裁等方面的法制体系不够健全, 市场经济条件下“依法治体”的经验不足。因此, 结合我国体育事业的实际情况, 广泛吸收国际体育法和西方发达国家体育立法修法中的先进经验, 可以为我国体育法的修改提供有益的参考。
  
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