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环境司法专门化语境下环境特别诉讼程序探讨

添加时间:2019/04/12
  摘要:环境司法乃为环境纠纷解决之必要保障, 集中体现为环境审判组织与程序运行机制。环境派出法庭、环境审判庭等环境审判专门组织已为我国环境司法贡献了宝贵的实践经验, 但环境专门法院之设置仍付之阙如。当前, 我国环境诉讼普遍存在着起诉主体诉讼能力不足、管辖权配置混乱、受案范围边界不明确、传统因果关系证明规则虚置及法官业务水平有限等情形, 无法满足环境纠纷解决的需求。环境诉讼程序建构在环境专门法院之下不仅能有效解决涉及多元主体的关联纠纷, 更能防止不同类型诉讼程序的混同, 从而形成统一的环境诉讼特别程序规则, 以节约司法资源并提升纠纷解决效率。
  
  关键词:环境司法专门化; 环境诉讼特别程序; 主观公权利; 生态损害赔偿责任;
 
  
  一、 问题的提出:设置环境诉讼特别程序是否必要
  
  “绿色”是中国迈向生态文明新时代所不可缺少的“底色”, 也是中国特色社会主义法治建设中以“美丽”为重要目标所必须体现的特征。习近平总书记曾强调“绿水青山就是金山银山”, 在党的十九大报告中, 习近平总书记也提出“现代化”乃是“人与自然和谐共生的现代化”[1].2018年4月, 在深入推动长江经济带发展座谈会上, 习近平总书记强调新形势下推动长江经济带发展必须坚持“共抓大保护, 不搞大开发”的总体方针。环境保护在国家经济建设发展中的重要性不言而喻, 环境司法是环境保护的制度实施保障, 需要通过立法明确和规范环境司法运行的过程, 从而贯彻党的十八届五中全会提出的“绿色”发展理念。因此, 环境司法改革须着力解决3个方面的问题:第一, 树立现代环境司法理念, 充分发挥司法保护环境的作用;第二, 实行环境司法专门化, 为环境纠纷解决提供积极的司法服务;第三, 实践环境公益诉讼, 用司法保护社会环境公共利益[2].2017年颁布的《中华人民共和国民法总则》 (以下简称《民法总则》) 第一章第九条规定, “民事主体从事民事活动, 应当有利于节约资源、保护生态环境”.作为训示性规范, 这一条款表明了立法对生态环境保护的总方针已作出积极回应, 同时作为限制性原则确立了绿色发展、生态安全、生态伦理、协调发展与环保、交易安全与生态安全、代内公平与代际公平等价值内涵, 还从民法典编纂的角度将环境司法的功能提到历史的高度。尤其在与环境公益关联的纠纷解决当中, 如何应对多元主体与多重诉讼程序间的规则冲突是环境诉讼制度改革不可回避的问题。
  
  从我国近些年设置的环境法庭、环境审判合议庭以及环境专门审判庭的运行状况来看, 这些环境专门审判组织尚未达到立法对环境司法专门化的预期。实践中较为普遍地存在着“起诉主体诉讼能力欠缺”“环境法庭管辖权配置混乱”“环境诉讼受案范围边界不明”及“有审判组织却无诉讼”等情形, 这对环境法院与环境诉讼特别程序的设置乃至运行机制提出了新的挑战。在2017年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》 (以下简称《民事诉讼法》) 第五十五条第二款与《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》) 第二十五条第四款中, 立法将环境公益诉讼依照纠纷性质分别纳入了两大不同的诉讼程序。当纠纷产生后, 诉讼主体与受案范围同时满足环境侵权诉讼与环境公益诉讼的, 理论上二者可同时进行。因两类诉讼程序在标的上具备较强的关联性, 二者是否能够在立法上统一到同类程序上形成纠纷一次性解决的有效机制上去, 已成为学界对环境诉讼特别程序设置的讨论焦点。本文立足环境诉讼特别程序设置的必要性及其原理, 分析当前环境专门审判组织存在的困境, 以期为形成环境专门法院下统一的环境诉讼程序作出积极回应。
  
  二、 环境司法专门化语境下环境特别诉讼程序之本质
  
  1. “环境司法专门化”的界定
  
  “环境权”虽属第三代人权, 但其仅存在于环境法理论层面, 并未得到我国宪法与有关法律的肯认。从纠纷关联性与文本规范内容的视角上分析, 环境法实际上已具备社会综合法的性质。立法对环境公益诉讼起诉主体资格的确认, 其目的在于对社会环境利益与国家环境安全的整体维护, 而不再局限于对公私权利属性区分的讨论, 或对公益与私益之间的保障路径作出差异化选择。亟待立法对散见于各类部门法的环境诉讼程序进行统一改造和完善, 以期应对环境纠纷案件的“井喷”现象。因此, “环境司法专门化”是集中解决环境侵权纠纷以妥善处理生态环境损害的不二选择。
  
  “环境司法专门化”之本质乃为“环境案件审判的专门化”或“环境审判机构的专门化”, 其内涵至少应包括“诉讼主体特定”“审判机构专门”“诉讼程序规则特殊”3层要义[3], 学界对此存在分歧。有学者认为, 因《民法总则》提到环境民事诉讼包含环境侵权行为, 应明确环境侵权的原因并作类型化处理, 须有条件、分层次地扩大环境侵权的救济范围, 从而实现环境侵权、环境公益与生态损害赔偿间的衔接[4].还有学者提出, 环境司法专门化是指国家设置专门审判机关、机构或组织对环境案件进行专项审理的立法与司法活动。当由专设审判机构和专业人员对环境案件进行专门处理时, 其审判内容应具体化, 这一观点在2015年的全国法院环境资源审判工作会议上得到确认。最高人民法院党组副书记、副院长江必新对“环境司法专门化”作出权威解读, 他认为内容上应当包括“审判机构、审判机制、审判程序、审判理论、审判团队”5个方面, 目的在于实现“环境审判机构发展有序、环境审判机制有效运行、环境审判程序可操作性增强、环境审判理论发展迅速、环境审判团队建设加强”, 形成五位一体的“环境司法专门化”格局[5].当立足于功能主义视角审视环境司法专门化时, 须得从功能实现之目的入手将环境案件区别于其他案件, 因环境纠纷之特质决定环境诉讼构造, 此亦为构建环境司法专门化制度的正当性基础所在[6].
  
  2. 环境诉讼特别程序的本质
  
  因环境纠纷的司法救济渠道散见于不同的诉讼程序中, 针对环境诉讼特别程序设计的立法探讨意在用统一的诉讼程序集中解决由不同程序法管辖的案件。这一思路不仅有助于确保所涉环境利益得到及时维护, 还可提高纠纷解决效率。在涉及不特定多数人的环境侵权案件中, 企业通常成为典型的侵权主体, 其纠纷性质上具备致害行为的危险性、地域的广泛性、受害人的不特定性等特征。现有的民事侵权规范不仅在环境侵权责任中的认定与分担机制上存在诸多限制, 更因诉讼中的主张具体化标准不明难以及时维护受害人的相关权益, 立法亟待构建专门的环境诉讼体系[7].有别于传统意义上的民事侵权行为, 环境侵权往往具备交互性、扩散性和不确定性等特征。以环境专门法院为基础设计“环境诉讼特别程序法”, 不仅能确立相对集中的区域审判模式与集中管辖机制, 还可化解不同类型诉讼程序间适用混乱乃至前后诉衔接的矛盾, 统一执行标准并完善环境公益诉讼机制。
  
  当前我国已成立以环境法庭为代表的环境审判专门组织。作为环境司法专门化的载体, 环境审判专门组织跳出了传统的审理、审判与执行分离的机制。以环境法庭为例, 各地根据实际采用“二合一” (民事、行政案件) 、“三合一” (刑事、民事、行政案件) 或“四合一” (刑事、民事、行政案件及执行的合并) 的运行模式, 从受案范围上看具有显着的集中性。因此, 笔者认为环境诉讼特别程序本质上乃为环境专门审判组织功能意义上的立法确认, 要义有3点:其一, 环境法庭的设立从意图上乃为解决行政效力不足的问题。通过相对集中的审理模式不仅可加强环境事故的责任追究能力, 并可优化环境司法的协调能动机制[8].其二, 分析各地由个别试点到广泛推开的过程可知, 环境专门审判通常以三种形态实现对环境案件的跨区域管辖, 主要包括依照生态环境的自然属性实行跨区域管辖、以诉讼标的关联度实行跨区域管辖以及以签订协议方式实行跨区域管辖等[9].上述跨区域管辖模式并未从法律上得到确认, 而仍属省级法院自主探索的司法实践, 因此需要从立法上确认跨区域管辖的正当性与合法性。其三, 环境法庭等专门审判组织运行的依据主要为我国3大诉讼法, 而环境专门审判组织的实际运行并未从配套制度上证成其优越性所在, 环境专门审判制度的“缺位”与“滞后”同环境审判组织设置的“超前”形成鲜明对比, 二者之间的错位显而易见, 这使得学界对环境诉讼特别程序的立法呼之欲出。笔者认为, 不论环境派出法庭还是环境专门审判庭 (合议庭) , 均为传统法院中的环境专门审判组织, 均无法从特别诉讼程序运行的角度上解答环境诉讼专门化的问题。传统法院内部审判事务的分配不足以呈现环境诉讼程序运行之特殊及纠纷解决路径之特别。比较域外立法例, 环境诉讼特别程序须以环境专门法院的存在为前提, 在此基础上讨论环境诉讼特别程序设计的必要性, 方可满足组织法与程序法意义上的双重配套与协调。
  
  三、 环境诉讼特别程序立法之困境
  
  随着国家对生态环境重视程度的不断提升, 鲜见于公众的生态事件亦随着媒体报道逐步走向公开。随着城镇化加剧, 环境损害呈现出多样、隐蔽与地方保护的特点。对生态环境保护力度的加强必然对企业排污标准提出更高的要求, 这无形中增加了企业的技术运行成本, 降低了经济效益。尽管客观上“环境保护与经济发展存在矛盾”, 但不少企业用此规避应承担的生态修复责任, 环境行政部门囿于政府绩效难以真正做到全覆盖式的环保督查。囿于“耻讼”、“厌讼”的流俗与地方保护的泛滥, 环境司法救济在环境私益保护、公益维护乃至生态环境损害赔偿及修复等方面应发挥之作用尚未达到立法预期, 甚至被诟以司法的“缺位”和“怯场”[10].
  
  1. 现行环境法律应有功能实现之困境
  
  虽然《中华人民共和国侵权责任法》就环境特殊侵权确立了无过错责任原则、因果关系举证责任倒置规则、份额规则和第三人过错责任等四项规则, 污染者须承担更为严苛的法律责任与更大的法律风险[4], 但现行规范中仍存在着尚未解决的环境损害症结, 表现在现有的环境法规范难以适应作为被调整对象的社会关系的实际需要以及普通诉讼程序难以有效处理特殊环境纠纷等问题上[2], 具体包括以下4个方面:其一, 指定管辖常态化。由于环境诉讼隶属普通诉讼程序, 依照传统的管辖规则, 虽然可由不同级别的法院设置对应的环境专门审判组织予以管辖, 但对于可由环境法庭进行一审的案件的具体范围尚未明确。当环境损害跨越省域时, 由最高院指定管辖的处理方式可引发诉讼迟延。其二, 审级衔接不合理。尽管有学者认为, 提高管辖级别可防止地方保护主义, 但从一审诉讼门槛标准分析有悖司法实际[11].当具备环境相关知识的专业技术人员作为人民陪审员或专家辅助人进入到一审后, 往往从审理结果上被不具备专业知识的二审法官所排斥。二审法官因环境相关学科专业知识的缺失, 难以就一审中涉及环境损害的专业评估进行科学判断, 因而仅能根据上诉材料及程序规范性等问题作法律判断。其三, 环境诉讼举证难度较高, 当前法定举证倒置规则存在虚置嫌疑。因环境侵权行为产生的危害较之其他侵权更具备隐蔽性, 潜在危害往往在侵权事实发生后不能立刻显现。对于受害人来说, 在诉讼进行过程中, 倘若要使环境损害的未来潜在危害符合传统诉讼证明标准, 实在勉为其难。即便存在举证责任倒置的证明规则, 司法实践中其被虚置的情形亦不在少数。尤其是对间接因果关系的证明上, 法官往往会绕开举证责任倒置规则而由起诉主体承担实际的证明责任。其四, 对生态利益补偿或环境公益修复的诉求难以得到妥当处理, 诸如“恢复原状”的判决屈指可数[12].当前, 即便环境专门审判组织采用“三合一”的模式, 环境法庭就行政不作为提起的环境公益诉讼亦难以实现环境行政责任与环境刑事责任的衔接。倘若企图以环境行政诉讼的方式规避立法对环境犯罪的刑事惩罚, 则有违公众对环境司法效果的预期。当环境损害后果发生后, 如若有关机关或组织尚未“挺身而出”, 受环境侵害行为潜在影响的主体不仅“状告无门”, 更“有苦难言”[13].
  
  2. 环境专门审判组织运行之困境
  
  从世界范围上看, 瑞典土地与环境法庭、新西兰土地环境法院和澳大利亚新南威尔士土地与环境法院及印度国家绿色法庭作为域外区域化专门环境审判组织, 发挥着与我国环境法庭相似的功能, 但实际运行中仍然存有“挂羊头卖狗肉”之嫌。以澳大利亚新南威尔士土地与环境法院为例, 其法官与环境学科专业人士的有效协作极大地提升了纠纷解决的效率, 但从管辖的案件类型上看, 其更突显行政权能, 而淡化了基于对抗式的庭审构造1.对此, 环境专门审判组织不能单纯从其名称上予以判断, 而须从运行效果加以分析。
  
  我国第一个专门法庭是2007年在贵阳清镇设立的环境法庭。随后, 2008年南京基层人民法院成立第一个环保巡回法庭, 无锡、昆明等地中级人民法院相继设立环境专门审判庭, 从形式上完成了环境专门审判机构的试点工作。但由于相关制度的缺失, 学界普遍认为当前成立的环境专门审判机构在运行过程中存在以下问题:其一, 真正能够进入环境法庭的案件数量过少, 多数环境诉讼因起诉主体不适格而被驳回起诉;其二, 环境诉讼案件占法院案件审理总比相对较低, 根据近年来媒体报道和环境部门的统计数据来看, 环境损害事件的总数并未因环境审判组织的增多而相应减少;其三, 各地试点普遍存在着“有组织无诉讼”的情形, 因各地区经济发展不平衡以至部分环境法庭缺乏案源;其四, 名称无序与级别混乱, 虽然环境专门审判组织承担了横跨民事、行政与刑事案件的审理任务, 但这些机构或由基层法院派出, 或由中级法院设立, 无法从立案管辖上进行统一规制, 让不少一线法官对“琳琅满目”的环境法庭称谓感到“无所适从”.对此, 笔者认为, 首先, 环境法庭从运行实效上已超越一般意义之司法功能, 较大程度上对所在地方的政府行政职能产生依赖, 甚至扮演其所属法院的政令实施主体的一角。《中华人民共和国宪法》 (以下简称《宪法》) 第一百二十九条、《中华人民共和国人民法院组织法》 (以下简称《人民法院组织法》) 第二条、第二十四条及第二十九条虽早已明确了专门法庭设置的依据, 但无法就环境专门法院、环境法庭运行中具体的程序性事项统一适用标准;其次, 除案件审理外, 大多数环境法庭实际上仅是政府执法的必要协助, 但即便是协助, 环境法庭在环境执法领域发挥的作用也极其有限, 仅在环境行政机关申请的非诉执行案件中可协助执行环境行政机关的决定, 本质上并不具备执法过程中的裁量权[14];再次, 基于“量化法治”的需要, 环境法庭设置有违实际客观状况。因环境司法的主要功能在于保障公共利益与诉讼价值的实现, 部分地区的环境法庭因案源缺失而陷于“停摆”状态, 客观上造成了司法资源的浪费[15].因此, 环境纠纷解决的司法救济机制尚未脱离于传统诉讼组织, 无法从根本上消解上述因案源差异、纠纷特殊、专业水平不足而导致的诉讼能力欠缺等问题, 亦未站位于《宪法》《人民法院组织法》的高度评判环境审判权如何协调与分配。环境审判组织天然的依附性难以从程序运行上实现环境诉讼的独立性, 其根本在于如何破解环境审判组织从成立到运行中的矛盾。
  
  四、 环境诉讼特别程序设置之必要性
  
  在当前环境司法专门化的过程中, 环境司法理论与实践之间形成矛盾的根源在于缺乏整体的系统性思维。而当涉及不同部门的利益时, 由不同主体参与制度设计极易表现为部门利益间的争夺与博弈。在以往环境立法中, 尤其是在法的修订层面, 多半表现为对现行规范进行“补丁式”的调整, 未能立足于“环境权益”这一高度合理审视环境诉讼特别程序设计之必要, 以至于在司法实践中往往忽视法秩序整体上的协调性与法规范逻辑上的自洽性。在“以审判为中心”的诉讼制度改革大背景下, 须通过环境诉讼特别程序对环境专门审判活动进行制度确认, 须以环境法院为统一平台对环境专门审判活动进行组织确认。
  
  1. 生态环境损害责任具有形态上的独立性与特殊性
  
  2017年12月, 由中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》 (以下简称《改革方案》) 确立了生态环境损害赔偿责任。因当前立法中解决环境纠纷的主要方式一般表现为环境侵权诉讼、环境公益诉讼及环境行政部门作出的行政决定, 因此, 生态环境损害赔偿责任的形态不应限于环境侵权责任。目前鉴于“两办”文件形式创设的由政府就“生态环境损害事件”提起诉讼的新型模式, 对“生态环境损害赔偿责任”的边界不甚清晰。倘若构建统一的环境诉讼特别程序, 应首先将不同类别诉讼可引发的责任予以类型化区分, 例如建立专门的环境侵害责任制度。“生态环境损害赔偿制度”确立的生态修复责任在实施过程中需要公权力主体、第三方评估机构等组织的介入, 实质上有别于民法中关于“恢复原状”的定义, 其原因有二:一是环境损害基于侵害行为与损害后果之间的关联比之其他民事侵权相对较弱, 在责任分配、修复期限与赔偿金额上更难以精确认定;二是即便确立生态修复目标, 但因修复过程不可能达到“原状”程度甚至因损害后果的不可逆往往难以满足公众预期[16], 因此, 生态修复作为生态环境损害赔偿责任的实现形式之一, 在实施过程中需要建立起同私益并存的公益衡量与保护机制[17].环境侵权从后果上通常表现为环境污染或生态破坏, 在将两类行为作为环境侵权的原因时, 因其致害机理的差异, 能否将生态破坏导致的所有损害后果纳入侵权责任法调整, 学界普遍表示争议[18].由此, 除民事侵权责任外, 还存在着公益上的责任负担。最高人民法院在2014年出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (以下简称《环境民事公益诉讼解释》) 以及2015年出台的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》 (以下简称《环境侵权诉讼解释》) 中, 已经明确表态将生态环境损害案件作为环境资源案件类型进行审理, 意在指出生态环境损害理应作为环境损害的下位概念。生态环境损害作为独立概念与人身损害、财产损害并列, 其专指生态破坏行为造成对环境本身的损害。最高院这一做法实际上以司法解释的方式扩张了环境公益诉讼的受案范围2, 因此, 从责任形态上解读环境法院设置的必要性, 即应从环境诉讼引发多重责任的关联性入手。在环境法院下构建统一的环境诉讼程序, 既可解决因环境侵权造成的人身或财产等私益侵害问题, 又可解决因同一侵权行为同时造成对生态环境服务功能损害的修复责任, 从而实现对不涉及公民私权利的生态破坏行为作类型化处理的效果。
  
  2. 环境诉讼所涉“诉之利益”范围亟待明确
  
  环境利益属于“组成公众多数难以认定之人的利益”, 而非单纯为国家之专有利益, 因此环境利益应具备可诉性[19].近年来, 学界大力主张“公民环境权”的法律化, 其意味着环境权主体可不限于物之属性而享有对权利客体的独占、支配权利, 还可因生态环境提供稳定、平衡的生态系统服务而让生态系统内的权利主体享受健康环境带来的生存、生活利益。因此, 在环境损害的确定与救济上须得明确“环境”“资源”与“生态”之间的关系[16].在上述关系尚未明确前, 实践中常因诉讼标的不符合诉讼要件而无法得到环境司法救济, 此类纠纷通常称作“类环境纠纷”.以2015年“腾格里沙漠污染”为例, 受诉法院以起诉方从事“生物多样性”保护为由认定其不具备“环境公益”性质, 因而不享有起诉资格。法院这一做法实则人为割裂了“生态利益”与“环境利益”之间的关联。再回顾如出一辙的“郑州上街区峡窝镇古村落保护案”时, 法院却认定“古村落”因具备“景观环境要素”而存在可诉性便审理此案。基于同一性质的纠纷导致的不同结果引发了学界对“保护文物遗迹”是否属于“保护生态利益”的探讨。在笔者看来, 《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》) 第二条列举的“环境要素”包括了“人文遗迹”, 这一条款从性质上属法律推定, 但以推定形式来证成司法逻辑的自洽是否符合立法初衷?从上述不同结果可知, 当前《环境保护法》对“生态利益”与“环境利益”之间的界分并不清晰, 而须由立法对其属性作进一步解释, 法院应在对二者之差异进行甄别后方可决定是否启动环境诉讼救济程序[20].生态破坏一般表现在因环境要素改变导致生态服务功能减损或生物多样性丧失等, 无法单纯地将这一责任归咎于某一具体的民事侵害人。对此类涉及长远利益或代际利益的权利救济, 其受案范围须得由环境诉讼特别程序予以明确, 而非仅从民事侵权角度予以考量。因此, 扩大环境损害的救济范围实质上是基于对不同类别环境利益进行诉讼救济的统筹考量, 这也是由环境损害后果的多重性与特殊性所决定[18].
  
  3. 破解与“当事人适格”理论间的矛盾
  
  环境公益诉讼作为民事诉讼或行政诉讼的子类型, 其典型特征在于突破了传统民事诉讼原理中的“当事人适格”理论。由于我国专门法院类型中不包括环境法院, 统一在环境法院下的环境诉讼特别程序亦无从构建。因此, 环境公益诉讼程序运行的规定仅能散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》及《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律规范中。较之美国的公民诉讼, 我国环境公益诉讼的正当性基础并非建立在“公共信托”理论、“私人检察长”理论、“私人实施法律”理论或“环境权”理论之上。不论是环境行政公益诉讼还是环境民事公益诉讼均已脱离传统民事或行政诉讼的基本特征, 基于纠纷解决的强职权性, 有学者甚至将环境公益诉讼作为行政执法的必要补充[21].从诉讼主体地位的不对等性角度审视, 环境公益诉讼理论上不应作为民事或行政诉讼的子类型而存在。因诉讼主体与所涉纠纷存在“利益上的关联性”, 须从起源于德国的“诉讼实施权”理论进行考察。“诉讼实施权”作为大陆法系国家宪法赋予的诉讼参与权利, 仅在提起诉讼请求或抗辩时呈现为具体的权利内容。当作为抽象诉权时, “诉讼实施权”称为“裁判请求权”.而在争讼程序的运行过程中“诉讼实施权”应称为“司法行为请求权”[22].环境公益诉讼实施权在我国由立法以法定诉讼担当形式赋予国家机关或社会组织, 这已经突破民事诉讼“当事人适格”理论。即便在2012年以前的德国, 环境团体诉讼的起诉主体亦须满足“个人权益受损害”这一前提条件, 该项规定属于德国法上的“保护规范理论”范畴。根据欧盟的《奥尔胡斯公约》与欧共体《环境影响评价指令》的要求, 德国在2013年修订《环境法律救济法》时便废除了这一起诉要件, 突破了“保护规范理论”.这一立法也促使德国将利他型环境团体诉讼从“主观诉讼”转变为“客观诉讼”3.同时, 这还是实现“主观公权利”向“客观法秩序”理念的转换4.德国环境团体诉讼作为利他型诉讼对应我国的环境行政诉讼, 以督促行政机关依法履职为诉讼目的。而德国法上的不作为之诉甚至还包括环境民事诉讼, 以就环境侵权造成的私益侵害进行法律救济。我国《民事诉讼法》第五十三条规定的“代表人诉讼”本质上乃为私益救济的“集团诉讼”, 因而其目的上有别于公益诉讼。“集团诉讼”的特征在于将“共同代理诉权”以任意诉讼担当的方式转让给起诉主体, 德国环境团体诉讼一般由环境团体作为诉讼代表人据此主张损害赔偿或停止违法行为。在多名环境污染受害者书面授权情形下, 环境团体可代理受害者主张损害赔偿, 由此体现任意诉讼担当之特质[23].在德国法上的消费团体之诉中, 当基于对将来扩散利益的保护时, 消费团体作为起诉主体获得诉讼实施权并非建立在“法定诉讼担当”理论之上, 而是“固有的当事人适格”5.循此解释可推知, 当法定起诉主体仅就缺失具体受害人的环境损害进行追责时, 须得满足诉权的获得与诉讼标的背后的基础法律关系具备诉讼要件上的一致性。
  
  4. 不同性质的环境诉讼规则具备牵连性
  
  基于司法便宜主义, 环境诉讼特别程序统筹了不同类型的诉讼规则, 可确保当事人调查取证与质证环节上的一致性, 因而法院可不受当事人事实主张与证据资料的约束6.在审理过程中, 因立法侧重职权进行模式, 法官还可依职权对证据进行调查、评定和收集。在环境行政诉讼中, 被告应有义务按照审理法官的要求提供必要的文书资料, 但保密的资料除外。例如, 印度绿色法庭允许环境诉讼法官可不受印度《民事诉讼法典》和《证据法》的诉讼程序约束或证据规则限制, 形成了独立于传统诉讼的特别程序模式。
  
  此外, 环境诉讼适用特殊侵权归责方式, 在侵权行为与损害结果之间因果关系的证明上只需达到最低的盖然性证明标准即可, 无须参照普通民事诉讼的 “高度的盖然性”标准。由于环境诉讼存在不同诉讼主体的证明能力差异, 倘若依照德国学者罗森贝克主张的“法律要件分类说”来划定证明义务, 该种方式显然不能适用于环境诉讼领域。
  
  较之民事诉讼的“高度盖然性”标准, 因涉及部分诉讼主体起诉能力的欠缺, 立法实际上已降低了环境损害的证明标准。而“盖然性说”与“危险领域说”确立的举证责任倒置规则本质上乃为“有限度的倒置”, 即原告对侵权行为和损害结果之间存在因果关系须承担证明责任并不影响举证责任倒置规则的成立。法官对当事人主张的事实之间是否存在因果关系, 且是否需要进一步承担证明责任不应从“举证责任倒置规则”考量, 而应从环境诉讼本身的特殊性质予以统一处理。倘若原告依据“举证责任倒置规则”主张由被告承担对产生环境损害结果的所有证明责任, 显然不符合“举证责任倒置”的真正含义, 而对此类特殊侵权的因果关系证明, 在司法实践中经常出现原告以“举证责任倒置规则”规避应有的证明责任之情形[24].根据“因果关系推定论”, 被告仅需对免责事实和损害结果之间不存在因果关系承担证明责任, 无须对案件中产生的一切环境损害结果承担证明义务。基于环境诉讼存在诸多类型, 其诉讼标的间亦具备较强牵连性, 因此, 对于环境案件的审理必须明确统一的证明规则标准, 即可避免不同诉讼间证明义务的混同或证明负担的不合理分配。鉴于我国立法并未肯认既判力的有限扩张, 将纠纷性质上存在牵连的不同种环境之诉进行合并审理, 可避免因前后诉判决效力的绝对扩张对被告造成重复判决的不利后果[25].
  
  5. 环境损害事实的认定具有系统性与专业性
  
  法院对环境侵权的认定不仅依赖法律评价, 更需要环境技术人员对环境侵害事实进行专业认定。因对环境损害事实的专业认定属广义的法庭科学范畴, 所以环境诉讼的专门化必须以技术认定为首要前提, 其要义有二:其一, 环境治理以污染防治、资源保障和生态保护为核心目标。环境法非属单行法律而由宪法、行政法、民法、刑法以及诉讼法等规范组合而成。因此, 环境法难以以部门法规范的形式存在。这一特点使得法官对环境案件的审理需要同时具备行政法、民法、刑法、诉讼法乃至环境学、资源学、生态学等跨专业的知识[20].当前学界对环境损害事实鉴定理论的研究多流于“应然”的基础理论, 而未能从环境损害事实的专业技术层面予以解读。因环境损害事实涉及专业技术与环境公益, 倘若单纯从责任分担的角度进行法律判断, 其适用标准存在较为模糊的一面。立法可在环境诉讼特别程序的设置中引入专家陪审制, 或参照专家辅助人机制来较好地应对法律评价标准不确定的问题[26].其二, 环境诉讼案件审理的专业性体现在由法官与环境技术人员共同参与环境权益保护的过程。对未来生存环境可接受的潜在影响进行预估与评判的过程并非由法官的司法认知水平决定, 而由环境技术决定。在环境污染行为确认、环境损害影响评估、环境损害行为因果关系鉴定以及共同责任分担等领域, 均对专业性提出了较高的要求。因此, 环境司法的专门化是在获取更多的环境评价信息情况下, 由法官与环境评估专家一同作出符合保护优先与可持续发展精神, 为实现代际利益平衡的司法决定[14].设置环境诉讼特别程序的优势亦能在《中华人民共和国环境影响评价法》关于项目环评和规划环评司法审查规定中找到相应支撑依据。
  
  此外, 环境诉讼建构于环境法院内意味着更为“集中”的管辖与审判模式, 表现为专门的环境审判组织比环境法庭等内设机构享有更宽泛的地域管辖权。按照中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》的基本精神, 未来的环境诉讼程序改革应当侧重于合理设立环境资源专门审判机构, 积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口管理模式, 探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。环境法院恰可在此基础上整合环境诉讼管辖权, 以避免因环境损害跨越审级或区域使得最高院指定管辖成为常态, 从而引发诉讼迟延之情形, 更可在“三合一”的环境纠纷解决机制中推动环境案件集中审理的跨区域管辖模式。
  
  五、 构建环境诉讼特别程序的立法建议
  
  1. 确认环境权内涵以扩大环境诉讼受案范围
  
  建构于环境法院中的环境诉讼特别程序从理论到实践均已具备统一设置的必要性与可行性。从司法的功能视角分析, 环境程序立法乃为弥补当前司法救济上的效能缺失, 可起到“预防性”司法的作用[27].“环境权”的内涵无须限定在公益或私益, 民事、行政或刑事诉讼等单一选择范围内, 而须跳出传统诉讼程序的既定价值目标予以审视。立法可通过扩张“环境权”保护的外延强化对环境利益的司法救济与保障。因此, 设置环境法院集中解决环境纠纷, 其一审受案范围至少应包含以下方面:①环境侵权诉讼, 包括环境民事侵权诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼;②环境刑事诉讼, 包括环境自诉与公诉案件;③与环境纠纷有关的强制执行申请;④与环境影响评价有关的价值性审查申请;⑤环境影响评价纠纷的调解申请;⑥对环境规划与保护有关的具体行政行为的司法审查申请;⑦其他属于环境法院受理的环境纠纷7.
  
  2. 强化环境司法与环境行政间的程序衔接
  
  因环境司法有别于传统司法, 有学者提出, 立法须加强在预防性司法中的“点式合作联动机制”和“递进式整体联动机制”8.笔者认为, “联动机制”本身已违反司法的独立性, 行政机关与审判组织间不应以追求同等效果的司法裁判为共同目标, 而必须恪守各自应有的职责边界。环境专门法院亦不可附着于某一行政机关而成为辅助环境执法的主体。对行政机关作出的与环境规划及保护、环境影响评价有关的具体行政行为, 应赋予环境法院以更高层级的司法审查权, 以避免环境行政事项与环境司法程序的冲突或混同。根据2018年3月由最高人民法院、最高人民检察院共同颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (以下简称为《检察公益诉讼解释》) 第二十条之规定, 司法解释制定主体已经确认“刑事附带民事公益诉讼”的案件审理模式9, 因此, 对符合环境民事侵权又满足环境民事公益诉讼启动条件的案件, 可在同一案件中进行合并审理。在审理过程中若出现新的事实或证据足以证明民事被告还构成环境犯罪的, 可设置刑事诉讼衔接或转换机制[28].以美国公民诉讼为参照, 我国还可考虑环境诉讼复议前置程序设置的必要。在环境侵害发生后, 美国公民可以个人名义在起诉前将书面“起诉意愿通知”送达违法者所在的联邦政府和州政府, 至送达之日起60日后, 公民方可向法院提起环境诉讼。这一模式被称为“60 days′ Notice”, 与我国民事公益诉讼制度中检察机关诉前督促程序存在异曲同工之处[28].除前述提到可通过立法扩大环境诉讼受案范围解决环境纠纷外, 还可通过ADR机制赋予环境诉讼主体以更为多元的诉讼外纠纷解决方式。以是否存在环境侵害受害人为标准, 环境公益诉讼理论上存在着纯正与非纯正的差别。倘若环境公益诉讼起诉人一味用和解替代诉讼, 并不能对受害人的权益保护起到更优的保障作用, 尤其在非纯正环境公益诉讼中, 因环境公益诉讼的起诉人多基于受害人诉讼实施权转让方可获得法定之起诉权。然而, 选择和解则意味着起诉一方擅自代表不特定受害人与环境侵害一方进行协商。即便得到多数受害人的集体授权, 就涉及环境公益的纠纷进行和解, 亦有悖环境公益司法保护的价值导向。
  
  3. 构建跨区域管辖规则
  
  学界普遍认为, 环境纠纷管辖权的配置应遵循如下原则:其一, 便宜当事人开展诉讼;其二, 便宜案件的审理与执行;其三, 确保案件得到公正审判;其四, 平衡各级人民法院的审判压力;其五, 确立固定性与弹性相结合的管辖规则[29].例如, 在德国法的相关规定中, 环境纠纷仅能付诸行政法院而非普通法院, 由此确立了行政法院对环境团体诉讼的专属管辖权[30].我国在环境法院的统一建构下形成环境纠纷的特殊管辖规则, 当前司法实践中, 多数环境法庭已默认“三合一”的审理模式。基于环境损害对生态造成的影响具有扩散性、长期性与潜伏性, 立法不应固着于传统地域管辖规则, 而应着力于环境组织的诉讼功能实现, 打破业务范围的地域限制。环境组织获得诉讼资格的首要前提乃是符合法定的起诉主体条件, 特别是在环境公益诉讼中, 跨区域管辖规则的优越性尤为显着。因环境组织的业务范围受限于所在地区, 在跨区域的环境侵害案件中, 经常会出现因环境组织业务范围超出本区域而不具备起诉主体资格的情形。因此, 建立与行政区划适当分离的管辖规则, 不仅能及时解决环境组织起诉资格缺失的问题, 更能促进环境组织在环境公益维护过程中体现其应有价值。由于管辖范围的扩大, 理论上不可避免地会对环境组织是否“滥诉”表示质疑, 但从实践来看, 由于诉讼获益的可能相对较低、败诉费用风险过高, 符合环境公益诉讼起诉条件的环境组织从数量上并未大幅上升。起诉主体虽不限于环境组织, 但由于社会团体的运行成本较高, 甚至还出现环境诉讼动力不足的现象, 因此, 对环境组织“滥诉”的担忧实为不必要[31].笔者认为, 设置环境法院可较好地处理级别管辖问题。环境审判专门组织的层级与称谓亦可作类型化处理, 环境法庭、环境专门审判庭等组织从实际功能效用上已有别于传统法院审判组织的构造, 由环境法院统一设置诸如此类的审判庭既可保障审判权行使的统一性, 又可确保环境诉讼程序的设置于法有据。因此, 当环境法院形成时, 非常设的环境审判组织例如环境审判合议庭、环境巡回法庭从组织机构层面应予撤销, 仅在环境法院内受理跨区域的环境案件。此外, 对环境法院专属管辖规则的限制, 应确保其受理的一审案件经上诉后方可进入中级及以上人民法院, 由此维护审级衔接上的一致性。
  
  4. 基于诉的合并统一环境损害事实认定规则
  
  环境损害事实认定包括专业认定与法律认定, 法律认定由具备审判实践经验与法学知识的法官为之, 专业性认定由环境领域专业人员为之。本文所指同类型之诉的审理主要表现为合并审理与附带审理两种类型, 前述例如环境刑事附带民事公益诉讼的类型属于附带审理, 而与环境诉讼标的存在直接牵连的, 则属于诉的合并审理。在上述两种类型的审理过程中, 对环境损害事实的法律认定不必重复进行, 而应由在先之诉的法律认定为基准。从证明客体上论, 已由主位之诉法官采信的事实于附带之诉中应属免证事实范畴, 此理同样适用于合并之诉。而对环境损害事实的专业性认定, 立法应重视发挥专业人员在第三方评估与可恢复性评价中的作用。在统一的环境诉讼特别程序中, 有学者提出可成立专家委员会参与案件审理。环境科学领域的技术专家既可聘任为专职委员担任环境诉讼一审专家陪审员, 还可聘任为兼职委员参与环境纠纷专业咨询或可作为专家辅助人参与环境损害的鉴定与评估[2]10.一般来讲, 生态环境修复由第三方专业机构进行, 环境损害方仅承担相关修复费用。环境诉讼中的费用开支不仅涉及环境损害事实认定, 而且关乎到环境修复过程, 因此, 立法可成立环境诉讼专项基金用于承担第三方评估与可恢复性影响评价费用。环境诉讼专项基金的运行资金既可来源于政府财政资助和环境公益诉讼胜诉后污染企业赔偿金, 也可来自企业或个人的捐赠[11].对于环境修复款项的支付与使用, 不仅可从环境诉讼专项基金开支, 也可与环境行政执法机关或财政部门共同协商来确定交付方式。而只有在环境损害事实经过专业认定后, 才能由法官对环境损害事实作出法律判断以形成确证效力。基于环境司法的强职权主义色彩, 有学者甚至提出环境诉讼裁判文书的判决主文部分可以突破原告的诉讼请求, 由法官主动完成基础事实部分的法律认定[32].
  
  六、 结语
  
  环境法院的设立应立足于《宪法》《人民法院组织法》的层面进行考量。在不违背《人民法院组织法》关于专门法院设置规定的前提下, 以环境法院为基础形成环境诉讼特别程序, 是实现刑事、民事、行政“三合一”的新型环境诉讼模式。环境诉讼特别程序体系不仅整合了司法资源, 而且从顶层设计上统一了环境诉讼纠纷的审理标准, 提升了纠纷解决的效率, 更克服了因专业知识不足导致诉讼能力欠缺的问题。当笔者以法的功能主义视角审视特别诉讼程序的形成路径时, 发现其根本动力乃为更好地实现环境权背后的立法价值。当法律制定主体以维护环境利益为目标寻求环境诉讼特别程序启动要件的立法依据, 其目的并非寻求个案的救济, 而是为促使环境行政部门、环境组织等主体积极作为, 及时维护公益。而让检察机关充当一线“救火队员”本质上有悖于其“代为起诉”的环境公益诉讼角色定位11.又因环境诉讼判决的效力亦未必局限于诉讼当事人, 对于每一个环境案件的裁判结果, 其在完善环境诉讼规则中的影响不可估量[33].在环境司法专门化的未来制度建构中, 立法可通过一定期间内环境法院的地方试点, 探寻出独立于其他诉讼类型的环境诉讼特有审判规则。在此基础上, 由试点地区环境法院培养出一批专家型环境法官队伍, 不断提升环境案件审理水平, 从而为推动生态建设和构建人类命运共同体提供司法样本[34].
  
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  [34]吕忠梅。习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想研究[J].江汉论坛, 2018 (1) :18-23.
  
  注释
  
  1 澳大利亚《土地和环境法院法案》将法院的管辖权分为如下7类:涉及环境规划的上诉;涉及地方政府及其他各种不同性质的上诉;涉及强制征用土地的评估及补偿;涉及环境规划和保护、民事执行、对行政决定的诉讼审查, 对有关法律、强制令的实施;对轻微环境刑事案件的简易管辖;地方法院已经定罪的刑事上诉案件 (极为罕见) ;由包括原告、检察长或其他对公诉负责的人员提起的对地方法官的定罪、颁布的命令及作出的判决的上诉。参见:董燕。从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新[J].华东政法大学学报, 2007 (1) :113-118.  
  2 环境损害作为类型化损害结果, 包含了环境人身损害、环境财产损害与生态环境损害。参见:吕忠梅。“生态环境损害赔偿”的法律辨析[J].法学论坛, 2017 (3) :5-13.  
  3 “所有的客观公法规则中仅一部分属于公民的主观权利, 而其余法规则即使国家违反或不予遵守, 公民也不能向法院提起诉讼, 因为这些规范在保护公共利益的同时, 并没有赋予任何人以主观权利”.See SACHS VGL MICHAEL.Grundgesetz: kommentar.München:Verlag C.H.Beck, 1999:91.  
  4 “客观法秩序”为“客观诉讼”保护目标, 来源于法国行政诉讼理论, 而一般意义上的行政诉讼因其核心功能乃为保障透过法律规范规定的特定行政机关义务推导出来的请求权, 因而, 通常意义上环境公益诉讼实施权可理解为社会团体所要维护的客观法秩序附着于私权利主体的诉讼价值。  
  5 因此, 环境公益诉讼实施权存在两类情形, 一类为固有的当事人适格, 另一类为诉讼担当。还有学者根据起诉主体是否具有“直接利害关系”将环境公益诉讼划分为纯正与非纯正公益诉讼, 前一种固有当事人适格之情形为纯正公益诉讼, 诉讼担当类型则属于非纯正公益诉讼。参见:占善刚, 王译。检察机关提起民事公益诉讼的角色困境及其合理解脱--以2018年《检察公益诉讼解释》为中心的分析[J].学习与探索, 2018 (10) :98-105.  
  6 司法便宜主义主要体现在不同诉讼程序架构中, 对诉讼标的关联或重复部分内容中无须再次起诉便可直接认定的部分作简化处理, 从而提升诉讼效率, 例如, 我国现行法规定的小额诉讼程序、基于当事人认罪认罚的刑事速裁程序等。  
  7 涉及土地资源权属纠纷的解决模式还可参考日本法上规定的“经界” (亦称作“笔界”) 纠纷处理方式, 即在土地确权处理上根据双方当事人合意, 提前确定选择某种固定的司法程序作为未来某一时刻纠纷产生时的解决办法。  
  8 前者联动侧重于行政部门与司法机关之间的业务协作, 而后者强调现代环境法的理念的渐进式更新与制度重构。参见:郭武。论环境行政与环境司法联动的中国模式[J].法学评论, 2017 (2) :183-196.  
  9 参见《检察公益诉讼解释》第二十条内容。  
  10 专家参与案件审理的制度在域外立法中亦被称之为“准环境法官”或“准环境司法官”制度, 因专家参与陪审案件的判决书, 必须经环境法院院长签署方为有效。  
  11 检察机关在实践中往往越过环境组织充当一线“公益诉讼起诉人”角色, 实际上混淆了“提起诉讼”与“代为起诉”之间的关联。参见:王译。环境公益诉讼起诉资格范围之检讨[J].河南财经政法大学学报, 2018 (2) :98-106.