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职务犯罪调查机构与检察机关、审判机关职能的衔接

添加时间:2018/06/15
  摘 要:国家监察体制改革对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权, 原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权进行有效整合, 创设具有复合属性的国家监察权。国家监察权的复合性决定了其权力内容的包容性和多样化特征。国家监察体制改革应当通过监察立法与刑事诉讼法相治洽, 细化留置措施的适用条件、留置期限与现行法律期限相协调, 赋予检察机关对监察委员会延长留置期限的审批权与提出检察纠正意见权, 赋予被留置人近亲属及其委托代理人、律师帮助的权利;明确监察官主体责任, 构建监察责任制、非法证据排除制度、错案责任追究制, 明确赔偿主体赔偿责任, 并将职务犯罪特别调查结束后进入刑事诉讼的冤错案件纳入国家赔偿制度, 使反腐败目的与保障人权、实体正义、程序正义法益目标相契合。
  
  关键词:监察委员会职务犯罪调查; 复合性; 留置; 法律监督; 权利保障;
  


 
  Abstract: The state supervision system reform on the original belongs to the administrative supervision of the government power, the administrative law to prevent power, the original belongs to the procuratorialorgan's against corruption and bribery, malpractice tort effectively integrate with right of prevention of duty crime, make national supervisory authority with compound properties of new type of state power. Compound national supervisory authority decides the inclusive and diverse characteristics of the power content, national supervisory system reform should by supervisory legislation and criminal procedure law of cohesion, on the one hand, refining the applicable condition of measures of lien, lien term in harmony with the term of the current law, extend the period of indwelling vest procuratorial organs to supervisory commission approval and supervision of duty crime investigation activities, people give detained lawyer, close relatives and the rights of the entrusted agent to help; on the other hand, build supervisory responsibility system, illegal evidence exclusion system, clear subject of liability for misjudged cases, make the compensation of misjudged cases be included in the national compensation system, and make the anti-corruption purpose and protecting human rights target corresponds to the substantive justice and procedural justice.
  
  Keyword: duty-related crime investigation; complexity; lienmeasures; legal supervision; rights protection;
  
  2017年10月, 中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》, 部署在全国范围内深化国家监察体制改革, 完成省、市、县三级监察委员会组建, 明确监察委员会职能职责, 赋予调查涉嫌职务违法犯罪行为的权限手段, 建立与执法机关、检察机关、审判机关的衔接与协调机制, 实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。 (1) 与此同时, 第十二届全国人大常委会于11月召开第二十八次会议, 专门对《中华人民共和国监察法 (草案) 》 (以下简称《监察法 (草案) 》) 进行了审议, 并在中国人大网首次公布, 向社会公开征求意见。2018年3月, 第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》 (以下简称《监察法》) , 不仅从宪法层面明确了监察委员会作为国家机构的宪法地位, 而且对监察组织结构、人员、范围、职责、权限、程序、反腐败国际合作、监督方式等内容进行了具体规定, 将改革成果进一步固化为法律制度。这标志着国家监察体制改革在法治轨道上全速启动。
  
  国家监察体制改革是习近平新时代中国特色社会主义思想的最新理论成果, 是深化政治体制改革、坚持和发展中国特色社会主义政治制度的重大创新实践。它集中展示了中国共产党作为世界第一大党统筹推进依法治国、依法执政、依法行政与依规治党的世界眼光、大党气魄, 开辟了新时代中国特色社会主义法治道路与推进惩防腐败体系和惩防腐败能力法治化的新境界。国家监察权如何与国家行政权、审判权、检察权相洽衔接并构成科学完备的国家权力体系, 尤其是职务犯罪调查权的行使程序、运行规则、约束规范等如何实现与刑事诉讼相衔接, 这成为广受理论界和实务界关注的焦点问题之一。加强对这一问题的研究, 使统一集中高效的反腐败法律制度与刑事法律制度相照应, 职务犯罪调查程序与刑事诉讼的司法审查、审判程序有序衔接成为当务之急。
  
  当前学界相关探讨主要聚焦于国家监察权的属性问题、留置措施与刑事诉讼的关系问题、监察委员会职务犯罪调查机构与检察机关、审判机关的协调配合与监督制约问题、监察委员会职务犯罪调查权与公民权利保障及救济等方面。这些问题所关涉的内容是构建监察委员会职务犯罪调查活动与刑事诉讼衔接机制的基本问题, 是保障监察委员会职务犯罪调查权法治化运行的重要内容, 也是推进中国特色反腐败体系和反腐败能力现代化的必要前提。笔者试从上述问题入手, 为监察法治建设提供些许有益见解。
  
  一、国家监察权的复合性属性
  
  国家监察体制改革基于反腐败之目的创设国家监察制度, 其根本性的功能在于有效维护人民民主专政的政权安全、制度安全及国家长治久安, 破解政权更迭的“历史周期律”难题。 (2) 国家监察制度创设是对我国现阶段多头分离、并行运行的“分散式反腐模式”运行情况进行创新性挖掘、对“外生性增量反腐调查模式”加以比较并进行创新性转化所做出的重大战略选择。我国传统分散式反腐败体制多头并立, 其实际运行状况呈现出“九龙治水”之态势;而外生性增量性反腐败模式最大的特点在于反腐败调查多头模型下, 又创设新的调查体制, 其运行的预期功效与原生性反腐败调查 (侦查) 的模式并无二制, 因而为这次反腐败体制改革所摒弃。党和国家从实际出发, 适时选择推行监察体制改革, 组建统一的“国家监察机构”, 将违纪调查、违法调查与涉嫌职务犯罪调查合三为一, (3) 构建“内生性嵌入式反腐败模式”.所谓内生性嵌入式调查模式是指在反腐败资源总量不增加, 即编制、人力、物力、财力不“另起炉灶”的情况下, 以“人民对清明政治满意或者不满意”为最高法益标准, 破解公职人员在履职过程中呈现的代理人逆选择现象---即公职人员为广大人民群众管理国家事务的代理人, 其获得个人利益目标与被代理的人民对美好生活的追求目标相悖离。国家监察体制改革实现对全体公职人员的监察全覆盖, 监督公职人员履职行为的正确实施, 推进国家监察体系和监察能力现代化, 最终为人民对政治清明、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态良好的新要求新期待, 对清廉、公平、正义、法治、安全、秩序、文明、幸福美好生活的向往提供可靠保障。
  
  国家监察体制改革作为制度创设的时代抉择, 具有比较显着的特征与优势。具体表现在:1.符合一切从实际出发、具体问题具体分析的马克思主义哲学思想。国家监察体制改革创新经历了改革开放以来行政监察的调查与违反党纪的调查合署, 再到将检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权侦查机构及其职能的整体转隶试点的渐进实践过程, 从而优化整合为监察委员会位阶下的调查制度, 合理配置调查权;实施路径则通过北京市、山西省、浙江省三个省 (直辖市) 试点改革起步, 到十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》, 以由点至面、点面结合的嵌入式方式推进。这种渐进式动态性的制度创设过程坚持和体现了一切从实际出发、具体问题具体分析的马克思主义基本原理、基本立场和根本方法。2.契合我国人民民主专政国体的人民性特征。人民利益至上既是马克思主义的精髓, 是科学社会主义的核心要义, 也是中国共产党与生俱来的显着特征和优良品质。党的十八大以来, 以习近平同志为核心的党中央在治国理政、治党治军、内政外交新的伟大实践中, 始终坚持人民利益至上的根本立场, 把增进人民福祉、促进人的全面发展作为经济社会发展、改革与法治建设的出发点和落脚点, 彰显了治国理政的人民性特质。 (4) 人民利益至上的基本原则反映到中国共产党人在新时代进行许多具有新的历史特点的伟大历史斗争中, 表现为人民作为国家治理的主人, 国家权力来源于人民, 国家权力的行使始终坚持人民主体地位, 反映人民意愿, 国家权力的行使机关具有天然的人民性。腐败犯罪是对人民利益的损害和背离, 国家监察体制改革试图通过权力机关将以国家专门机关实现反腐败这一人民意志用法律形式与根本制度安排固定下来, 实现对腐败乱象的有效预防和法治规制。这种以人民满意为最高法益标准的国家监察法律制度的制定与实施, 契合了人民性的基本价值取向。3.推动我国依法治国、依法执政与依规治党的有机结合。国家监察委员会履行监察职能的最高政治原则与价值功能是维护中央权威、巩固执政党地位、维护国家统一、维护党纪国法的尊严和权威。“中国是一个典型的党建和党治国家, 现有的政治体系是政党构建起来的, 现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。” (5) 监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”是对现行党的纪律检查委员会与行政机关的监察部门合署体制机制运行实践的创新性发展, 又是根据国情对监察模式所进行的创新性构建, 是将依法治国、依法执政与依规治党的有机结合, 因而成为坚持党的领导、实现党和国家集中统一、高效权威反腐败目的的最佳选择, 从而彰显坚持和运用“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”政治原则的重要表征。 (6) 4.优化国家反腐模式设计。国家监察体制改革是新的国家监察制度取代“传统分散反腐败模式”的必然过程, 也是国家制度创新符合经济社会发展规律的必然选择, 因而符合衡量经济社会发展“帕累托改进” (7) 这一客观规律。国家监察制度创设以实现公平与效率的理想王国---“帕累托最优”为出发点, 并将反腐败视为长期性连续性的过程。那么, 现阶段通过国家监察体制改革对反腐败调查资源重新分配, 使得国家反腐效能得以提高, 并推动清明政治的建设进程, 实现制度安全、政权安全、国家长治久安所带来的制度化效应的预期当为“帕累托次优”状态。5.提高监察制度反腐整体效能。在“分散式反腐败模式”中, 不同机关分别行使调查权, 为反腐败投入了大量的人力、财力成本, 但这种“超额成本”的投入, 非但没有取得预期的反腐效果, 反而因为部门壁垒、制度障碍桎梏了反腐整体效能, 呈现出“边际递减效应”. (8) 如何将分散的监察对象和监督范围整合为集中明晰的监察对象和监察范围, 实现监察全覆盖, 增强反腐败实效是国家监察体制改革绕不过躲不开的重要问题。国家监察体制改革坚持问题导向, 以反腐败工作中的经验及面临的棘手难题为重要借鉴, 整合分散的反腐败工作力量, 实行党的纪律检查委员会、监察委员会“合署”, 实现党的领导机关、领导干部和国家公职人员监察全覆盖。这意味着监察对象无遗漏, 监察范围无缺陷, 也意味着传统的分散监督体制机制实现了破垒融合。理性观察该制度创设必将取得预期效果;实践中制度运行是否增加新旧体制转换过程中的摩擦成本、执行成本以及额外监督执行成本而带来制度收效的降低, 则有待观察。
  
  国家监察体制改革对人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力束重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态---国家监察权, 而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力, (9) 并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅盘, 形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。作为蜕变后的复合性权力, 国家监察权本质上与改革之前的行政监察权发生了变化, 但其通过改革所获得的权力内容的包容性、多样化特征依旧客观存在。其权力内容包括执纪调查、执法调查以及涉嫌职务犯罪调查, 并通过《监察法》设定不同的调查方式及调查程序, 由类型化的党内法律规范、政务法律法规规范和涉嫌职务犯罪提请检察机关、审判机关适用刑事法律规范予以评价, 产生不同的法律后果, 如:对违纪对象触犯党纪规范适用党的纪律处罚规定给予其“警告、记过、降职、开除党籍”等党纪处理;对违法对象触犯政务法律规范的适用政务法律处罚规定依法作出“记过、记大过、降级、撤职、开除、对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议, 对不履行或者不正确履行职责的负有责任的领导人员直接作出问责决定, 向有权作出问责决定的机关提出问责建议等处分决定”; (10) 对涉嫌职务犯罪嫌疑人触犯刑事法律规范, 犯罪事实清楚, 证据确实充分的, “连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法审查起诉”. (11) 其中, 通过党内制度规范实现党纪处理和通过政务法律法令政令实现政务处理不具有代表国家发动刑事追诉的“基因”, 不存在需引入司法审查或与刑事诉讼相衔接之问题;而监察委员会对涉嫌职务犯罪的被调查人决定采用留置、讯问、技术调查等特别措施, 其主旨目的是将涉嫌腐败犯罪的被调查人提请检察机关提起公诉, 在检察机关依法审查、补充侦查的基础上认为犯罪事实清楚、证据确实充分, 符合法定起诉条件的, 由检察机关依法提起公诉、提出量刑建议并出庭支持公诉, 由审判机关依法给予刑事制裁;对于法院认定事实或适用法律错误、量刑畸轻畸重、符合法定抗诉条件的, 由检察机关依法提出抗诉, 使职务犯罪被告人受到法律公平公正的裁判。这种适用留置措施进行职务犯罪特别调查的活动, 具有行使国家刑事追诉权的性质及功能;监察委员会提请检察机关审查起诉、提出公诉, 由审判机关适用刑事法律规范处以刑罚的提请起诉权, 则具有国家追诉发动之“基因”, 因而成为检察机关、审判机关对留置措施适用的条件、程序、延长留置期限必要性的司法审查, 以及其后移送审查起诉、提起公诉、决定不起诉、依法审判等刑事诉讼程序衔接之源起。
  
  二、留置措施与刑事诉讼的关系
  
  《刑法》作为规定国家刑罚权的实体法, 通过《刑事诉讼法》的实施来保证刑罚权的功能与刑罚目的之实现。根据我国《刑事诉讼法》第110条和第113条的相关规定, 我国刑事诉讼程序的启动以刑事案件侦查阶段的立案为前提, 这意味着自此刑事侦查主体对犯罪嫌疑人依法可以采取讯问、拘传、拘留、逮捕、技术侦查等对其人身自由或者隐私权具有强制性的刑事措施, 以保证刑事侦查活动的顺利进行, 实现国家刑罚权对自然犯罪、有组织犯罪以及超自然的职务犯罪的依法一体予以追究, 进而达到惩罚犯罪之目的。因此, 刑事侦查立案及其相关强制措施的适用是区分刑事诉讼活动和非刑事诉讼活动的界点。在线性诉讼结构中, 公安机关、检察机关与审判机关分别行使侦查权、起诉权和审判权, 这三个阶段之间具有条件性的承继关系, 前一阶段为后一环节的启动奠定基础, 后一阶段对前一阶段的审查与检验。《监察法》赋予了监察委员会对涉嫌职务犯罪案件调查的职权职责。依据《监察法》第22条的规定, 监察委员会在某些情况下有权对被调查对象采取留置这一限制人身自由的特别措施。在调查终结后经审查决定是否移送检察机关提起公诉。这意味着监察委员会对涉嫌职务犯罪案件立案后, 适用对人身自由等权利具有限制性的留置这一特别措施, 使职务犯罪调查活动与刑事诉讼程序之间产生了有序链接与无缝对接, 给适用留置措施与刑事诉讼程序之衔接的规范化、程序化及法律化提出了必然性要求。
  
  (一) 与监察措施相关的争鸣
  
  监察措施作为保障监察委员会监督、调查、处置职责履行的重要手段, 一直备受关注。《监察法 (草案) 》公布后, 学界以“留置措施”为聚焦点从不同角度出发形成了争鸣。概括而言包括:“双规的法治化进步说” (12) “留置调查为实质上的侦查措施说” (13) “区别于其他留置措施的监察留置说” (14) 等等。这些争鸣折射出留置等监察措施的设计关乎监察委员会职务犯罪调查权禀赋后其能否规范有序高效行使, 关乎反腐败调查程序的规范化、程序化的构建, 因而监察立法过程中当广开言路、广纳良言, 对适用留置的程序应通过制定监察法实施细则予以规范, 达成“以良法促进发展, 保障善治” (15) 之治理腐败、建设清明政治的最高法益目标。
  
  (二) 职务犯罪调查之留置措施的适用:刑事诉讼衔接之发端
  
  依照调查对象的不同对监察委员会的调查可划分为:对违反党章党规党纪规范行为的调查, 对违反法律法令法规政令行为的调查, 对触犯刑事法律的职务犯罪的反腐败特别调查。我们通常称第一类为对违反党纪行为的调查权, 其调查活动的启动、过程、结果、处置当依照党章党规党纪予以评价;第二类又被称为对违反法律法规法令政令行为的调查权, 其调查活动的启动、过程、结果、处置, 当依照法律法规法令政令予以评价;第三类作为监察委员会履行调查职能对涉嫌腐败犯罪的调查亦称特别调查。而我国普通刑事侦查权的侦查活动的启动、过程、结果、处置, 当由刑事诉讼程序规制与依刑事实体法评价。
  
  根据《监察法》的规定, 监察委员会的执纪调查, 是对被调查人触犯党的纪律规范的行为所开展的调查活动, 其属于违纪追溯权的行使, 不受时效限制而具有终身追究的溯及力, 其不具有国家追诉的价值功能, 当不具有与刑事诉讼相衔接之内涵;监察委员会履行违法调查, 是对公职人员违反法律法规法令政令行为所开展的调查活动, 属于对亵渎国家公权形象和毁损国家公信力行为的追究权, 其由于无需提请司法审查和由刑事法律给予评价, 当不具有启动国家追诉与刑事诉讼相衔接的性质;而职务犯罪调查则是监察委员会在前述两类一般调查过程中发现被调查人行为涉嫌职务犯罪而决定立案的一种特别调查, 这是因为对这类对象的特别调查可以适用限制人身自由或隐私的讯问、留置、技术调查等措施, 其目的在于提请检察机关审查起诉对这类犯罪达成刑事追究。从该意义上来说, 职务犯罪调查活动中, 监察委员会立案后对调查对象是否适用限制人身自由的留置措施或者讯问、技术调查的措施以获取职务犯罪证据, 使得留置措施被注入了启动刑事诉讼的“基因”.
  
  国家监察权的复合属性决定了监察委员会职务犯罪调查权行使过程中, 因其对被调查对象有权采用留置、讯问、技术调查等限制人身自由或隐私等特别监察措施, 使其与刑事诉讼对接具有了前提条件, 因而具有了发动国家追诉之可能。法学界、法律界尤其是反腐败实务机关及其工作人员所应关注的切点在于唯有对涉嫌职务犯罪的调查对象采用留置、讯问、技术调查等特别监察措施之时, 才有讨论完善监察法相关程序并关照其与刑事诉讼立案程序、检察机关审查逮捕、审查起诉、提起公诉、提出量刑建议、出庭支持公诉, 依法作出退回补充调查、自行补充侦查、不予批捕、变更强制措施的适用、决定不起诉以及审判程序等刑事诉讼活动对接之可能, 进而既体现监察委员会调查活动的规范化、程序化, 又推进刑事诉讼制度的改革, 使刑事诉讼的审查逮捕、变更强制措施、审查起诉等司法审查程序更为完备严密。因此, 在职务犯罪调查活动中对被调查对象是否适用留置等人身强制措施是区别违反党纪的追溯权与违反法律法规法令政令的追究权, 以对触犯刑事法律规范的职务犯罪行为行使特别调查权而发动国家追诉的原则界限。这意味着监察委员会对涉嫌职务犯罪对象进行特别调查时适用留置、讯问、技术调查措施之日起, 意味着其履行了“发动国家追诉”的职责。正如《监察法》明确规定“涉嫌犯罪移送司法机关后, 被依法判处管制、拘役和有期徒刑的, 留置期限应当折抵刑期。留置1日折抵管制2日, 折抵拘役、有期徒刑1日。” (16) 这是对我国刑事法律规定 (17) 的衔接和相洽, 是监察委员会职务犯罪调查机构启动国家追诉的标志, 应当依照国家追诉权分配类型、追诉权启动的时间节点、追诉权与公诉权运行阶段的规范控制, 通过《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接实现刑事诉讼与这种实质意义上的国家追诉之发动程序的相洽衔接, 从而实现职务犯罪调查权的程序规范, 以彰显“反腐败特别调查权”运行的规范化、专业化、程序化特色。
  
  (三) 建立严密规范的职务犯罪实质化审查运行机制
  
  严密规范的职务犯罪司法审查程序, 既是推进监察法治体系和法治能力现代化的内在要求, 也是加快建设中国特色社会主义法治体系的目标选择, 更能够发挥检察机关法律监督作用, 确保包括《监察法》在内的法律统一正确实施。建立健全监察机关与检察机关、审判机关互相配合互相制约的机制, 释放统一集中高效的反腐败体制的制度优势效应, 当务之急是依据《监察法》与《刑事诉讼法》的规定, 建立职务犯罪与刑事诉讼程序相衔接的机制, 其切入点在于建立严密规范的职务犯罪调查实质化审查运行机制。
  
  《监察法》对涉嫌职务犯罪的调查程序作了严格规定, 这包括:对监察对象涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的进行立案调查程序;依法收集证据程序;适用讯问、留置、搜查、技术调查等特别调查程序;对被调查人采取限制人身自由的留置措施、特殊情况下延长留置期限的审批程序;提请公安机关协助留置措施执行程序;对被调查人采取留置措施的通知程序;被调查人留置期间饮食、休息、安全、医疗保障程序;留置期限折抵刑期程序;经调查认为犯罪事实清楚移送检察机关审查、提起公诉程序;对违法所得财物没收、追缴、责令退回程序;涉案财物的移送程序;依照《刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施的程序;人民检察院经审查认为犯罪事实已经查清, 证据确实、充分, 依法应当追究刑事责任的, 应当作出起诉的程序;人民检察院经审查认为需要补充核实的退查程序;人民检察院经审查必要时可自行补充侦查程序;作出不起诉决定的提起复议程序;对被调查人死亡或者在逃通缉一年后不能到案, 可提请检察机关依照法定程序向人民法院提出没收财产申请程序;监察对象对监察机关作出涉及本人决定不服的申请复审、复核程序;有关反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的国际合作程序;反腐败国际追逃追赃和防逃工作组织协调程序;监察人员回避程序;被调查人及其近亲属的申诉程序;以及法律责任等。这不仅关乎监察程序彰显惩治腐败犯罪, 建设清明政治, 维护政权安全、制度安全、执政安全的价值功能, 而且彰显了制约公权、 (18) 保障人权、维护公平、守卫正义、增进人民福祉的价值目标。
  
  笔者认为检察机关作为国家法律监督机关, 其履行职务犯罪司法审查的职能, 不仅彰显其追诉犯罪, 保障政权安全、制度安全、国家安全的“扞卫者”价值功能, 而且通过司法审查, 秉持惩治犯罪与保障人权统一、实体正义与程序公正统一、协调配合与互相制约的统一, 发挥着制约公权、保障人权、规范调查、公正司法、维护法制统一尊严权威的“护法者”的价值功能。因此, 必须建立严密规范的司法审查运行机制, 使司法审查实质化、程序化、规范化和制度化。如何建立严密规范的司法审查运行机制, 笔者认为可从如下几方面着手:
  
  1. 树立司法审查实质化的理念。
  
  思想引导行为, 理念决定行动。检察机关实现对职务犯罪调查实质化审查的前提是以正确的理念作为引导, 使检察机关对职务犯罪调查的司法审查不偏离监察体制改革的轨道, 不偏离其法律监督机关的属性, 不偏离国家法治化建设的进程。这一理念的树立, 可扭转检察机关在法律监督过程中长期存在的“重打击犯罪轻人权保障”“重实体轻程序”“重配合轻制约”的传统思维定势, 规范检察机关对监察机关职务犯罪调查活动及程序的司法审查, 准确有效地执行法律, 实现构建统一、集中、高效、权威的反腐败法治体系之价值目标。
  
  2. 明确司法审查实质化的重点。
  
  司法审查实质化的重点和难点在于加强对“监察机关对涉嫌职务犯罪调查活动”的规范审查, 这包括: (1) 对监察对象涉嫌职务犯罪需要追究刑事责任的进行立案调查是否符合《监察法》程序; (2) 其调查收集证据程序是否合法, 对于非法、暴力、胁迫取证的情形如何逐一排除; (3) 其适用讯问、留置、搜查、技术调查等特别调查是否符合监察法规定的必要条件和必经程序, 有无违法调查的情形; (4) 对被调查人采取限制人身自由的留置措施、特殊情况下延长留置期限是否符合审批程序, 有无延长留置的必要性, 是否应当依法及时解除留置措施; (5) 提请公安机关协助留置措施执行是否符合法定条件和审批程序, 留置的场所有无安全隐患, 对留置期间发生逃跑、行凶、自杀等情形审查履行调查职责的人员是否有失职渎职行为, 对承担留置调查的人员是否应当建议实时更换, 对因逃跑、行凶、自杀等造成重大突发事件的社会问题, 是否派员及时参与处置或建议调查机构依法妥善处置; (6) 对被调查人采取留置措施后是否及时通知其家属或近亲属, 有碍调查的情形而未通知家属或近亲属的条件是否消失并建议调查机构予以通知; (7) 被留置人在留置期间的饮食、休息、安全、医疗等保障措施是否落实; (8) 对违法所得财物没收、追缴、责令退回程序是否符合法定条件和程序; (9) 对涉嫌职务犯罪调查中的涉案财物的移送是否齐全进行审查; (10) 检察机关经审查认为需要补充核实的退查案件是否及时补充调查; (11) 调查人员是否依照法定情形进行回避; (12) 《监察法》第60条规定的申诉权利是否得到保障; (13) 对报复陷害或捏造事实、诬告陷害的人员是否依法给予处理; (14) 对涉嫌职务犯罪的被调查人采用刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法或者造成其行凶、自杀、逃跑重大恶性事件等行为负有领导责任和直接责任的人员是否依法处理或者建议监察机关依法处理。
  
  3. 设立司法审查的职能机构。
  
  检察机关依法对监察机关经调查认为犯罪事实清楚, 证据确实、充分的涉嫌职务犯罪案件进行审查, 是其履行“司法审查”的基本职能、坚持宪法赋予其法律监督性质地位的重要内容。当构建专门的司法审查职能机构, 并以此为契机推动检察机关内设机构的优化改革, 为组建新的办案组织、实行新的办案模式、运行机制奠定基础。可借鉴国家监察体制改革推行后所形成的“北京模式”, 在人民检察院设立“职务犯罪检察部”负责对监察委员会调查案件进行立案审查, (19) 专门与监察委员会进行办案衔接, 完善监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼的程序衔接机制。
  
  4. 构建以专业化为特征的司法审查办案组织体系。
  
  (1) 可借鉴和推广北京市人民检察院的职务犯罪侦查职能、机构、人员整体转隶至监察委员会后, 加强对职务犯罪案件的司法审查所进行试点改革的新鲜经验, 即:构建以专业化为特征的司法审查办案组织体系, 以规范化为特征的司法审查程序体系, 以分工明确内部协作配合与外部分工制约的监督体系, 推进司法审查职能的实质化, (20) 建立符合法律监督权运行规律的现代司法审查组织体系, 司法审查职权清单体系, 司法审查规范体系、司法审查保障体系以及司法审查绩效考核评价体系。 (2) 鉴于监察机关对涉嫌职务犯罪调查与检察机关对职务犯罪案件司法审查程序转换的特点, 一方面需构建两者相互衔接的运行机制;另一方面在检察机关内部需探索“捕诉合一”的检察运行模式。这是因为, 依据《监察法》第45条第4款、第47条等规定, 监察机关对涉嫌职务犯罪调查移送检察机关依法审查提起公诉的前提是, 其依据调查结果认为犯罪事实清楚、证据确实充分, 检察机关依照《刑事诉讼法》规定需对被调查人采取强制措施, 进而对所移送案件材料、证据进行实质审查, 查明其是否能够证明犯罪事实清楚、证据确实充分, 是否构成法定起诉条件。这期间既涉及由监察机关适用留置、讯问等限制人身自由特别措施的程序, 与检察机关适用逮捕、拘留、监视居住、取保候审等刑事强制措施程序的衔接转换;又涉及职务犯罪调查权与检察机关行使司法审查权包括阅卷权, 对犯罪嫌疑人的提审权、讯问权, 对相关书证、物证、证人证言的审查、核对、复审、复验权, 或者重新勘验、检验、鉴定以及采取相关侦查措施的自行侦查权, 对需要补充核实的退查权, 起诉权、出庭支持公诉权, 不起诉权, 对错误的职务犯罪生效判裁提请抗诉权, 对职务犯罪判裁行使过程中发生徇私舞弊、枉法裁判、贪赃枉法、渎职侵权等司法犯罪案件并案侦查权等等。这两类不同性质权力运行的衔接与制约, 还涉及到监察机关作为政治机关与检察机关作为法律监督机关性质地位的坚守, 必须构建互相配合、互相制约的权力运行机制。因而, 探索构建“捕诉一体”的职务犯罪司法审查模式, 既能充分发挥惩治职务犯罪与保障人权、维护实体正义与程序公正的制度优势;又能彰显审前程序检察机关有效整合涉嫌职务犯罪调查资源, 刑事诉讼活动资源, 其内部审查批捕起诉人力、制度、保障的整体优化资源, 发挥其以公诉引导调查, 严把职务犯罪案件审查批捕、审查起诉的“事实关”“证据关”“法律关”, 确保职务犯罪公诉案件质量, 既防止审查起诉环节遗漏职务犯罪, 又及时排除非法证据, 有效制约职务犯罪调查权, 防止冤错案件的发生, 使职务犯罪案件经得起“以审判为中心”的刑事诉讼构造及其运行模式的检验, 把职务犯罪案件办成“铁案”. (3) 注重大数据、云计算、人工智能、监察与司法“信息资源池”应用于司法审查, 搭建司法审查平台, 创新司法审查工具, 形成检察与行政执法、监察委员会、审判“互联互通”“共建共享”的现代司法审查新格局, 加快推进司法审查体系和司法审查能力现代化。
  
  5. 建立司法审查责任制。
  
  司法审查责任制的建立是深化司法责任制改革的重要内容, 坚持一切从实际出发, 既遵循一般司法规律, 又突出司法审查之特点, 符合检察机关的实际, 实现一般性与特殊性的有机结合。按照“谁审查谁负责、谁决定谁负责”的原则, 制定检察官司法审查的权力清单、责任清单、负面清单, 检察官在授权范围内依法独立对监察委员会职务犯罪调查活动和程序进行审查, 对决定是否逮捕、变更强制措施、提起公诉、出庭支持公诉、提出抗诉, 不起诉, 决定是否退回补充调查, 是否自行侦查, 对监察机关提请的不起诉复议、复核是否维持或者变更等结果的质量终身负责。为此, 一方面应建立以检察官职业能力等级为核心、以司法责任制为保障、以奖惩绩效考评为支撑的司法审查运行机制, 加快建立司法审查的职业化、专门化、规范化的专门队伍, 增强司法审查的公正公信, 使法律监督的定位实质化、程序化、标准化和精准化。另一方面, 鉴于检察机关对职务犯罪案件的逮捕、起诉、不起诉、抗诉等权力具有裁断性、强制性的特点, 其权力行使往往关涉是否“稳、准、狠”地惩治腐败犯罪, 又关涉犯罪嫌疑人的诉讼权利保障、使无罪的人不受到刑事追究, 还关涉调查活动、批捕起诉活动、审判执行活动是否符合监察调查程序、刑事诉讼程序的法定要求, 检察官能否有效担纲“刑事诉讼活动管理者”的角色, 使检察职业人忠诚于党和人民的事业、忠诚于宪法和法律的检验。根据中国特色检察制度体系及检察权运行模式, 借鉴域外对检察官行使职权的管理方式, 有必要遵循“检察一体”“上命下从”的检察原则, 通过对上级检察院领导下级检察院, 检察长领导检察院工作, 检委会对重大事项、重大案件进行决策, 检察官委员会对法律监督事务提供咨询决策意见等制度优势、成功经验进行创新性挖掘, 发展完善以检察官办案责任制为核心的检察办案组织体系与运行模式, 以加强对检察官行使重大检察权的规制, 防止检察权滥用。
  
  三、监察委员会职务犯罪调查机构与检察机关、审判机关职能的衔接
  
  监察委员会通过构建监察权与监察事务权适度分离, 违纪调查、行政违法调查、反腐败特别调查适度分离, 案件办理、案件审理、案件管理适度分离的“三个适度分离”的运行机制, 实现国家监察权的优化配置、内设机构的科学设置、国家监察权运行程序的严密规范, 从而形成“上下统一、内部协调、横向协作、整体统筹”“监察一体”的双重领导体制及监察职权运行体系, 达成推进国家监察体系和监察能力现代化之制度创设目标。对监察委员会调查职能的权力配置实现相对的“双轨制”, 即在各级监察委员会内部分别设置“党纪政纪调查机构”和“职务犯罪调查机构”, 实现“党纪政纪调查与刑事职务犯罪调查双轨并行”. (21) 职务犯罪调查与刑事诉讼法相衔接的重要内容之一是监察委员会职务犯罪调查机构与检察机关、审判机关职能的衔接, 既是遵循权力制衡原则, 杜绝“反腐败者的腐败”;又是履行我国作为《联合国反腐败公约》缔约国的义务, 践行“与负责调查和起诉犯罪的机关之间合作” (22) 国际反腐败准则的重要体现。其衔接的复杂性是监察委员会职务犯罪调查机构作为发动国家追诉的主体之一, 其行使调查权履行监督职责与检察机关履行法律监督职能如何界分以及在职务犯罪案件处理上如何衔接的问题; (23) 其履职活动与审判机关的司法活动之间的关系问题等等。
  
  (一) 监察委员会的“监督”职责与检察机关的“法律监督”职责
  
  1. 监察委员会的“监督”与检察机关的“法律监督”同为国家监督制度的重要组成部分。
  
  伴随着国家监察体制改革而来的是对监察委员会和检察机关关系的诸多探讨, 有人提出“监察委员会事实上取代检察机关成为真正意义上的法律监督机关”; (24) 也有人认为“监察委员会的成立, 并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”; (25) 有学者认为, 党中央推出包括创设国家监察委员会等党和国家领导体制改革的战略举措, 意味着国家政治权利的优化配置, 推进国家治理体系和治理能力现代化寻找到了新的最佳实现形式, 提出监察体制改革将职务犯罪侦查权转隶, 有利于检察机关专注于审查起诉工作, 为检察权向公诉权的回归提供了良好契机; (26) 有论者在对我国检察机关的法律监督地位进行理论反思的基础上, 提出检察机关应定位为“国家利益和社会公共利益的维护者”以及“国家法律统一实施的监督者”. (27) 笔者认为, 中国特色社会主义检察制度作为近现代我国司法制度创建的“舶来品”, 其创建、发展及完善经历了三个历史阶段的本土化再造过程。随着新时代深化党和国家领导体制改革、创建国家监察委员会、检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权及职务犯罪预防职能整体转隶监察委员会, 在全面深化司法体制改革, 推动以审判为中心的刑事诉讼制度创新的大背景下, 依据新修订的《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》与即将修订的《人民检察院组织法》等法律授权精神, 检察机关通过行使国家安全与制度安全检察权、刑事审查批捕起诉权、刑事诉讼活动监督权、职务犯罪审查权、民事行政检察权、宪法法律统一实施活动检察权等, 使得检察机关作为国家安全、政权安全、制度安全的“扞卫者”, 惩治犯罪与保障人权统一、程序正义与实体公正协调的“守护者”, 刑事诉讼活动的“管理者”, 职务犯罪调查的“引导制约者”, “社会公共利益代表者”, 法律统一正确实施的“护法者”角色将进一步得到彰显。从检察机关与监察委员会关系视角讨论, 监察委员会的“监督”与检察机关的“法律监督”的性质地位、主体、客体、方式、价值功能、法律依据和法律后果既具有明显的差异性, 又具有鲜明的互补性, 两者因其相对独立性而不可替代。
  
  (1) 性质地位的不同。国家监察委员会被定位为行使国家监察职能的政治机关, 对所有行使公权力的公职人员进行监察, 调查职务违法和职务犯罪, 开展廉政建设和反腐败工作, 维护宪法和法律的尊严。其对行使公权力的公职人员进行监察全覆盖的客体是公职人员履职行为的公正性、廉洁性、忠诚性, 以维护宪法和法律的尊严和权威。而作为法律监督机关的人民检察院, 通过行使检察权, 惩治一切叛国分裂国家等危害国家安全的犯罪分子和其他分子, 维护国家统一和安全, 维护人民民主专政的制度, 维护社会主义法制, 保护国有经济、集体经济、非公有制经济的合法权益, 保护国家、集体、公民、法人和其他组织所有的合法财产, 保护公民的人身权利、民主权利和其他权利, 保障社会主义现代化建设顺利进行, 从而维护宪法、法律、法令、政令的统一正确实施。两者从履行反腐败专门职能与法律监督专门职能方面共同构成国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。
  
  (2) 监督范围的不同。根据《监察法》的立法精神, 监察委员会对中国共产党的机关、人大、政协、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业的管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;其他依法履行公职的人员等六类行使国家公权力的公职人员遵守道德规范的情况, 依法履职、秉公用权、廉洁从政等遵守法律法规法令政令规范的情况以及是否具有涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为进行监督。其监督对象相较于全体社会成员, 具有专门性、特定性。而检察机关作为国家的法律监督机关, 代表国家对法律的实施和遵守进行监督。其实施法律监督的对象覆盖国家机关及其工作人员、社会组织、全体社会成员, 其法律监督范围具有广泛性。这包括:对公民、法人、社会组织、及其他机关、人民团体的法定代理人等主体侵犯国家主权、领土完整和安全, 人民民主专政的政权, 社会主义制度, 社会秩序和经济秩序, 国有财产或者劳动群众集体所有的财产权, 公民私人的财产所有权, 公民的人身权利、民主权利和其他权利的行为实施监督; (28) 对公安机关的侦查活动是否合法实行监督;对人民法院的审判活动是否合法实行监督, 对刑事案件判决、裁定的执行是否合法实行监督;对监狱、看守所的活动是否合法实行监督;对监察委员会已提请检察机关涉嫌职务犯罪进行依法审查、补充侦查、提起公诉、退回补充调查、作出不起诉决定, 对涉嫌犯罪取得的财物在移送起诉时随案移送;对职务犯罪被调查对象适用留置调查可能违法造成被调查人合法权利损害的情形可以提出检察建议;对行政机关的行政执法行为是否合法进行监督;检察机关在实施上述监督过程中发现执法、司法机关渎职侵权犯罪的, 可以补充侦查或者并案侦查。
  
  (3) 监督方式的不同。基于监督范围的广泛性, 监察委员会履行监督职责的方式亦呈现出多元化之特征。对于监督对象已经构成违纪违法但尚未构成职务犯罪的, 监察委员会多采用谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、询问证人、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等方式进行一般调查, 根据调查结果有权作出党内纪律处分和行政处分实体性处置决定;对于监督对象涉嫌职务犯罪的, 监察委员会可适用讯问、留置、技术调查等监察措施展开特别调查活动, 对于犯罪事实清楚证据确实充分的有权作出移送检察机关提请起诉的程序性处置决定。 (29) 相较于监察委员会监督方式的多样化特征, 检察机关法律监督方式的程序性特点更为明显。一方面, 检察机关的监督方式必须依法定程序行使;另一方面, 检察机关的权力行使不仅具有程序意义, 而且具有一定的评价性、引导性、制约性、裁断性和强制性等特点。检察机关对涉嫌职务犯罪特别调查活动是通过司法审查这一特定办案活动进行的;而对公安机关 (国家安全机关) 立案和侦查活动、审判机关的审判活动、监管改造机关的刑罚执行活动、监管改造活动等是否合法实施法律监督亦是通过办案程序进行的。
  
  (4) 监督价值的功能不同。监察委员会依法履行监督职责, 其最为主要的价值功能在于高效反腐, 建设清明政治, 为中国特色社会主义国家的建设和发展创造良好环境。检察机关作为法律监督机关, 其法律监督职能往往通过检察权的行使而得以实现, 在我国法治建设进程中扮演了前述“六重角色”.检察机关通过对公民、法人、社会组织侵犯受到刑法保护之客体的行为进行监督并依法履行追诉职能实现审判权的终局性价值, 具有维护社会利益、保护公共利益之价值;通过公安机关侦查活动、审判机关裁判活动、判决 (裁定) 执行活动、监所活动等合法性进行监督, 对适用法律错误、量刑畸轻畸重、徇私舞弊枉法裁判等行为履行抗诉职责, 对侦查 (调查) 活动中刑讯逼供、暴力取证等行为提出更换办案人等违法纠正意见, 对构成犯罪的进行立案侦查, 一方面发挥国家“护法机关”的价值功能, 有效保障犯罪嫌疑人、被告人合法权利, 使宪法和基本法关于人权保障之价值得到遵循与彰显;另一方面, 通过对民事、行政裁判活动的监督, 受理民事申诉案件, 对法院判决裁定提出检察建议和抗诉, 启动法院再审程序, 为纠正可能的民事、行政错案提供法律途径, 具有定分止争、维护公正之价值。 (30) 对监察委员会提请起诉的案件依法审查作出起诉、补充侦查、不起诉、退查等决定, 充分体现刑事起诉中互相配合、互相制约的原则, 有利于从通过全面正确实施刑事诉讼法与监察法, 实现惩治犯罪与保障人权、程序公正与实体正义的统筹兼顾。
  
  (5) 监督法律依据的不同。监察委员会履行监督职责遵循严格性原则, 其依据不仅包括《宪法》和《监察法》, 而且包括党章党规党纪规范、政务法律法规法令政令规范。这表明监察委员会对其监督对象课以高于普通公民的义务要求。检察机关的法律监督是对监督对象行为的合法性进行监督, 并不干预其行为是否具有合理性、是否具有合规性, 因而其适用的依据主要是《宪法》《立法法》《人民检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》《检察官法》等法律规范。前者的出发点和落脚点是建立对公职人员履职用权的监督全覆盖可坚持可度量可评价的监察标准体系, 形成全面监督、缜密调查、严格处置的监察体系, 实现不敢腐、不能腐、不想腐长效机制的构建。后者的出发点和落脚点则是建立国家安全与制度安全检察、刑事审查批捕起诉、刑事诉讼活动监督、职务犯罪审查、民事行政检察、法律实施检察的标准体系, 推进法律监督体系和监督能力现代化, 实现维护宪法和法律统一正确实施的目标。
  
  (6) 法律后果的不同。监察委员会依据其监督范围的不同, 其监督职责行使所产生的法律后果亦有所不同, 监察委员会对于对违反党纪规范的被调查人给予党的纪律处分直至开除党籍;对违反政务法律法规法令规范的被调查人给予政务处分直至开除公职;对涉嫌职务犯罪的被调查人员依据刑事实体法和刑事诉讼法, 由检察机关依法审查起诉、提起公诉, 审判机关依法审判、依律裁判;其法律后果依据刑事法律评价, 可能受到被剥夺人身自由直至被剥夺生命等刑事处罚, 或者依法被撤销案件、或不起诉, 或宣告无罪。检察机关在实施法律监督过程中对涉嫌犯罪的监督事项通过审查起诉、提起公诉、支持公诉、提出抗诉、启动再审交由审判机关依法进行裁判, 或者依法作出不起诉决定, 或者退回补充侦查等, 确保宪法法律的统一正确实施;通过提出检察纠正意见等令状方式对违反法律的行为予以纠正。
  
  综上所述, 监察委员会监督与检察机关法律监督之间的差异构成了二者的互补, 为二者共同构建严密的社会主义监督制度提供了可能, 也为在遵循监察委员会监督和检察机关法律监督各自特点的基础上推进制度创新, 实现二者职能的良好衔接创造了有利条件。 (31)
  
  2. 监察委员会职务犯罪调查活动与检察机关刑事诉讼中审查起诉、提起公诉、支持诉讼职能密切相关。这表现在:
  
  (1) 检察机关依法对监察委员会移送的职务犯罪的案件进行审查, 决定是否提起公诉。检察机关对监察委员会移送起诉的职务犯罪案件进行依法审查:一方面是检察机关作为“法律监督机关”的职责所在, 是确保其审查实质化、实现对监察委员会的职务犯罪调查权的制约, 与对法院审判活动是否合法实施监督, 避免“公诉形式主义”.另一方面它是推行“以审判为中心”的庭审中心主义改革的客观要求, 有利于避免职务犯罪案件形成类似于侦查中心主义的“调查中心主义”.我国现行《刑事诉讼法》第167条规定:“凡需要提起公诉的案件, 一律由人民检察院审查决定”.监察委员会的职务犯罪调查活动遵循“以事实为依据, 以法律法规纪律规范为准绳”的原则, 案件调查终结后, 对涉嫌职务犯罪的, 监察机关经调查认为犯罪事实清楚, 证据确实、充分的, 制作起诉意见书, 连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉;检察机关对监察委员会移送的案件应及时进行审查, 对案件事实基本清楚但有关证据不足的, 退回监察委员会补充调查, 必要时可以自行补充侦查;对涉案事实清楚证据确实充分的, 在决定提起公诉后应将结果反馈监察委员会;对事实不清、证据不足、不构成犯罪的依法作出不起诉决定的, 应将不起诉的决定及理由通报给监察委员会;对于决定依法提起公诉的职务犯罪案件, 应当提出量刑建议, 派员出席法庭, 指控犯罪、支持起诉;对于法院判处职务犯罪案件畸轻畸重的, 应当依法提出抗诉。
  
  (2) 监察机关与检察机关之间呈现相互制约关系。《宪法》《监察法》明确规定检察机关和监察机关“相互配合、相互制约”, 其中“相互制约”的关系具体表现在:一方面, 检察机关对监察委员会的职务犯罪调查活动实施制约。这主要包括:检察机关发现监察委员会涉嫌职务犯罪案件的调查活动中具有暴力取证、刑讯逼供、徇私舞弊、贪赃枉法、失职渎职导致监察对象自杀、行凶、逃跑或其他违法情形的, 有权提出检察建议督促其纠正, 涉嫌犯罪的检察机关可依法自行立案侦查, 以保障监察权在法定权限、法定程序内得到正当行使。检察机关对监察机关移送的涉嫌职务犯罪的案件进行犯罪事实与证据的实质审查, 对案件事实清楚、证据确实充分的依法提起公诉并出庭支持公诉;经审查认为没有犯罪事实, 或者具有《刑事诉讼法》第15条规定的犯罪情节显着轻微、危害不大的, 经上一级人民检察院批准依法作出不起诉决定;经审查认为可能存在《刑事诉讼法》第54条规定的以非法方法收集证据情形的, 可以要求调查机关对证据收集的合法性作出说明;对移送审查起诉腐败案件的犯罪嫌疑人, 可以侦查补证, 决定提起公诉、退回补充调查、决定不起诉、建议撤销案件;对于二次补充调查的案件, 检察机关仍然认为证据不足, 不符合起诉条件的, 应当有权作出不起诉的决定。另一方面, 监察机关对人民检察院的制约。根据《监察法》的规定, 监察委员会的监察对象包括检察院公职人员, 监察委员会有权对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查, 并对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;人民检察院经审查对监察委员会移送涉嫌职务犯罪案件作出不起诉决定时, 监察委员会享有申请复议权, 亦为其对检察机关的制约方式之一。
  
  (二) 职务犯罪调查机构履职活动与审判机关的司法活动
  
  监察委员会通过制度改革创设而来, 成为与行政机关、审判机关、检察机关地位相平行的国家机关。监察委员会在监督审判机关立案、审判活动的同时也要接受审判机关的制约和审查。职务犯罪调查机构作为监察委员会的内设机构, 在职务犯罪特别调查活动中同样需接受审判机关的制约, 并在必要时对审判机关的审判活动予以配合。
  
  “未经人民法院依法判决, 对任何人不得确认有罪”是国家法治化建设的应有之义。职务犯罪调查机构作为启动刑事诉讼程序的实质主体之一, 其活动必须同样贯彻未经法院审判不得确定被调查对象有罪这一原则。在职务犯罪特别调查活动中, 监察官既要调查被调查人有罪或无罪、罪重或罪轻的事实与证据材料, 还要准确收集涉案人悔过、投案、自首、检举揭发、重大立功等涉嫌违法犯罪的情节及证据, 移送检察机关审查、提起公诉和审判机关的公正裁判, 实现惩罚职务犯罪的根本目的。同时, 应当明确“非法证据排除规则”对监察官在履行职务犯罪调查职责过程中以特殊监察措施获取证据行为的约束。惩罚职务犯罪这一刑罚目的的实现所体现的是刑事司法实体公正的要求, 实体公正又往往需要程序正义予以保障。监察委员会通过立案程序开展职务犯罪调查活动采取留置这一特别监察措施之日起, 对涉嫌职务犯罪的公职人员事实上履行了启动刑事诉讼的职责。因此, 程序正义这一原则, 不仅适用于检察机关依法审查起诉、提起公诉、支持公诉阶段, 适用于审判机关依法审理裁判阶段, 亦适用于监察委员会职务犯罪调查阶段, 当以刑事诉讼“非法证据排除规则”来约束监察委员会职务犯罪调查活动中特殊监察措施的适用, “严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据, 严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人”. (32) 对开庭审理的案件, 犯罪嫌疑人或者被告人提出反腐败特别调查阶段刑讯逼供、非法拘禁, 致其身体遭受重大损伤或者强迫其自证其罪的调查人员应履行出庭作证的义务。一方面, 作为特别调查主体的监察官应当在必要时于法庭上陈述案件办理过程以及证据的收集方式, 在接受检察机关的提请诉讼审查监督后, 接受审判机关的二次监督。另一方面, 监察官应当在法庭需要相关鉴定人辅助时, 协助审判机关通知鉴定人出庭做出鉴定意见;在需要案件证人证言时, 协助审判机关通知相关证人出庭陈述。同时, 监察委员会应当协助审判机关保障证人、鉴定人及其亲属的安全, 对其联系方式和单位、家庭住址予以保密。
  
  四、监察委员会职务犯罪调查权与公民权利保障及救济
  
  公民权利的有效保障是实现社会公正的重要路径。监察体制改革作为国家重大政治改革, 是对国家权力尤其是反腐败职权的调整与重新配置, 必然给公民权利带来较大影响。这种影响体现在监察委员会职务犯罪调查活动中, 主要表现为被调查人是否具有原刑事诉讼法赋予其在检察机关反贪反渎案件侦查活动中所享有的聘请律师, 委托近亲属代为陈诉、申辩的权利, 以及其正当权利遭受侵害时依法获得的救济性权利。将“国家尊重和保障人权”的宪法原则植入监察法, 赋予延长留置调查期限的被留置人提供律师、近亲属及其委托代理人帮助的权利, 并将监察委员会职务犯罪调查结束后受到刑事追诉的冤错案件纳入国家赔偿制度, 明确赔偿主体赔偿责任, 有助于在监察委员会职务犯罪调查制度的内涵中体现程序法治的价值, 并与政治价值、道德价值协调互动融合一体, 推进国家反腐败制度创设的系统化、科学化、法治化, 以适应国内腐败治理与国际腐败协作的需要。
  
  (一) 赋予适用留置等措施的被调查人获得律师、近亲属及其委托代理人帮助的权利
  
  “国家尊重和保障人权”是制度安全、政权安全和法治现代化的标志之一, 是国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。随着我国社会主义制度与法治体系的日臻完善, 我国于2004年将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》这一根本大法, 2012年又将“尊重和保障人权”写入《刑事诉讼法》总则部分。此处, 在《刑事诉讼法》中还作了与这一原则相配套的“不得强迫任何人证实自己有罪”“未经人民法院判决不得确认其有罪”“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候, 应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为, 让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解”等规定。刑事犯罪嫌疑人在自然犯罪、有组织犯罪的刑事侦查活动中享有陈诉、申辩的权利。正如前文所述, 监察委员会在涉嫌职务犯罪案件调查活动中适用留置措施之日起, 对涉嫌职务犯罪的公职人员事实上履行了其作为国家机关类似于公安机关、国家安全机关触发刑事诉讼程序的职责, 接受监察委员会职务犯罪留置调查的被调查人具有类似于公安机关侦查阶段的犯罪嫌疑人法律地位和权利。监察委员会调查涉嫌职务犯罪的案件其依据首先是《监察法》而不是直接援引《刑事诉讼法》。但是监察委员会对涉嫌职务犯罪的调查对象进行“留置”与公安机关 (国家安全机关) 对刑事犯罪嫌疑人进行逮捕均以限制被调查人的人身自由为前提, 当将“国家尊重和保障人权”的宪法原则植入《监察法》, 对一般调查所适用的程序和措施与特别调查所适用的程序和措施相区别, 制度程序设计贯彻“国家尊重和保障人权”原则的切入点和路径在于:对留置、讯问、技术调查这一带有特殊属性监察措施的程序进行缜密设计、规范行使;赋予延长留置调查期限的被调查人提供律师、近亲属及其委托代理人帮助的权利, 使《监察法》这部反腐败特别法遵循制度设计的规律性, 体现反腐败的时代性, 特别调查程序的科学性, 从而增强社会对涉嫌职务犯罪特别调查措施的认同性。在一般违纪调查、一般违法调查和涉嫌职务犯罪决定立案适用留置、讯问、技术调查措施的前三个阶段可考虑不设置律师介入的程序, 当考虑到涉嫌职务犯罪调查程序与刑事诉讼程序的有序衔接相洽, 在启动对涉嫌职务犯罪的被调查人立案留置调查这一阶段可考虑增设对于举报、控告调查人员违法乱纪、刑讯逼供或导致被调查人员肢体残疾或者死亡事件的, 可赋予检察机关对控告、举报开展调查提出纠正意见权力的程序, 涉嫌犯罪的检察机关可以依法进行立案侦查。在监察委员会职务犯罪调查机构适用留置措施阶段赋予适用留置等措施的被调查人提供律师、近亲属及其委托代理人帮助的权利是作为“法治生命线”的公正原则的必然要求, 是推进社会主义法治体系的具体体现, 也是顺应国际职务犯罪调查准则的趋势所在。在域外设置反腐败专门机构的国家和地区, 赋予职务犯罪调查阶段的犯罪嫌疑人聘请律师的权利几已成通例。例如新加坡反贪专门机构的侦查权受专门法律和刑事诉讼法的同时规制, 犯罪嫌疑人的诉讼权利并不因反贪而缺位;我国香港地区《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11项规定“被拘留人应有权为自己辩护或依法由律师协助辩护”, (33) 廉政公署调查期间, 被调查人在被扣留后同样有权聘请律师协助辩护。
  
  (二) 将反腐败特别调查受到刑事追诉的冤错案件纳入国家赔偿制度, 明确赔偿主体赔偿责任
  
  作为规范国家权力公正高效运行主要依据和保障的法律制度往往包括预防性制度、管控性制度和救济性制度三大类别。 (34) 其中救济性法律制度的内容主要为公民合法权益受到国家机关的职务行为侵害后提供赔偿和救济的法律路径。“无救济则无权利”, 救济性制度亦为规范国家监察权力运行法律制度的重要组成部分。国家监察权作为继党统一领导下的立法权、行政权、司法权之外“第四权”, 其权力地位和属性都发生了根本性的变化, 由此带来了国家监察权行使可能对公民权利造成损害个别情形时救济路径的改造。国家监察程序法律体系应当明确职务犯罪调查程序启动后赋予被调查对象相关的申诉、陈述、委托直系亲属或者律师适时适度代为申诉、陈述等权利, 诬告错告处理、被处分人申诉、复核、复议等救济制度, 以及与此相匹配的国家监察赔偿制度, 将经职务犯罪特别调查受到刑事追诉的冤错案件纳入国家赔偿制度, 明确赔偿主体和赔偿责任。监察委员会行使调查职权时对被调查人的合法权益造成损害的, 监察委员会应为赔偿义务机关承担赔偿责任;监察委员会对被调查人采取留置特别措施后依法决定撤销案件、作出不起诉决定或者经法院判决宣告无罪的, 作出留置决定的机关应为赔偿义务机关承担赔偿责任;再审改判无罪的, 作出原生效判决的人民法院应为赔偿义务机关;二审改判无罪, 以及二审发回重审后裁定无罪的, 作出一审有罪判决的人民法院应为赔偿义务机关。
  
  注释:
  
  1 参见《中共中央办公厅印发<关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案>》, http://politics.people.com.cn/n1/2017/1029/c1001-29615099.html, 访问日期:2017年10月29日。
  2 “历史周期律”是指世界上任何一个国家的政权都会经历兴衰治乱, 往复循环呈现出的周期性现象。极端的不公导致社会的崩溃, 从而达到新的相对公平, 周而复始。中国的历史周期律问题, 是1945年黄炎培先生在延安向毛泽东提出的问题。毛泽东提出跳出周期律的路径是民主, 只有让人民来监督政府, 政府才不敢松懈。
  3 参见陈瑞华:《司法行政体制改革的初步思考》, 载《中国法律评论》2017年第3期。
  4 袁秉达:《习近平总书记治国理政思想的人民性特质》, 载《前线》2017年第5期。
  5 参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》, 载《国家行政学院学报》2016年第6期。
  6 参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》, 载《环球法律评论》2017年第2期。
  7 帕累托最优, 也称为帕累托效率, 是指资源分配的一种理想状态, 假定固有的一群人和可分配的资源, 从一种分配状态到另一种状态的变化中, 在没有使任何人境况变坏的前提下, 使得至少一个人变得更好。帕累托最优状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地;换句话说, 帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”.参见陈菲琼:《微观经济学》, 清华大学出版社2004年版, 第198页。
  8 国家治理要获得反腐败效益必须支付反腐败成本。但是受制于人力资源、组织架构、运作模式等要素, 成本的投入与产出之间并非稳定的正相关关系, 当投入与现状不相匹配时甚至会出现“边际递减效应”.反腐败资源的配置同样应当遵循有关“成本---收益”核算的原理和资源配置的客观规律, 反腐败投入的边际成本等于获得的边际收益时, 该成本投入是最恰当的, 如果反腐败成本投入过量, 会造成不必要的代价, 如果反腐败成本投入不够, 则不能达到预期的合理的反腐败收益。参见刘方权、王锡章:《论侦查资源的配置与侦查效益》, 载《贵州警官职业学院学报》2004年第2期。
  9 参见孙育玮:《当代中国法哲学的哲理探索》, 黑龙江大学2004年博士学位论文。
  10 参见《中华人民共和国监察法》 (2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过) 第43条。
  11 同注释 (10) .
  12 参见韩大元:《<中华人民共和国监察法 (草案) >缺乏宪法依据》, 2017年11月11日“国家监察体制改革:宪法学与刑事诉讼法学的对话”研讨会。
  13 参见彭瑞萍:《反腐大法<监察法草案>, 其不得不面对的问题》, http://bbs.xuefa.com/thread-647743-1-1.html?from=groupmessage&isappinstalled=0, 访问日期:2017年11月18日。
  14 参见秦前红:《国家监察体制改革该如何进行宪法设计?》, 载《财经杂志》2017年11月11日。
  15 参见习近平代表第十八届中央委员会于2017年10月18日在中国共产党第十九次全国代表大会上向大会作的报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。
  16 《中华人民共和国监察法》 (2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过) 第41条第5款。
  17 参见《中华人民共和国刑法》第41条、第44条、第47条。
  18 习近平主席在2014年1月7日的中央政法工作会议上的讲话明确提出司法具有“制约公权”的功能。
  19 敬大力:《北京设立职务犯罪检察部与监察委衔接进行立案审查》, 载《检察日报》2017年1月17日第2版。
  20 敬大力:《适应改革形势对检察职能重新定位》, 载《法制日报》2018年3月16日第5版。
  21 参见陈瑞华:《当监察法与刑诉法关系遭遇困境》, 载《中国法律评论》2017年11月22日。
  22 参见《联合国反腐败公约》第11条、第38条。
  23 参见郭华:《监察委员会与司法机关的衔接协调机制探索---兼论刑事诉讼法的修改》, 载《贵州民族大学学报》2017年第2期。
  24 参见胡勇:《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》, 载《法治研究》2017年第3期。
  25 参见王玄玮:《国家监察体制改革和检察机关的发展》, 载《人民法治》2017年第2期。
  26 参见陈卫东:《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》, 载《政治与法律》2018年第1期。
  27 参见陈瑞华:《论检察机关的法律职能》, 载《政法论坛》2018年第1期。
  28 参见《中华人民共和国刑法》分则所规定的犯罪侵犯的客体范围。
  29 参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》, 载《国家行政学院学报》2016年第6期。
  30 参见吴建雄:《检察权的司法价值及其完善》, 载《中国刑事法杂志》2011年第10期。
  31 参见夏金莱:《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》, 载《政治与法律》2017年第8期。
  32 参见《中华人民共和国监察法》 (2018年3月第十三届全国人大一次会议表决通过) 第42条第1款。
  33 参见陈光中:《<监察法>的立法工作不能急于求成》, 2017年11月11日“国家监察体制改革:宪法学与刑事诉讼法学的对话”研讨会。
  34 参见王灿发:《论生态文明建设法律保障体系的构建》, 载《中国法学》2014年第3期。