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公众监督与国家工作人员隐私权的立法建制

添加时间:2016/10/19

  【摘 要】公众监督引发公民批评权与国家工作人员隐私权的冲突。既要保护公民批评权,也要保护国家工作人员隐私权。这一冲突可以通过界定隐私权的法律边界来解决。流行的观点建议在立法中引入“公众人物”概念,制定不同的规范,规定他们的隐私权受到更多的限制。这种因人设制的思路违反了权利平等和法律一般性的原则。在立法建制方面,应当确立统一的隐私权规范,这一规范平等地保护和限制所有人的隐私权,它包含界定隐私权边界的三个准则: 公共领域、公共利益、自愿公开,其内容是“自然人享有隐私权,未经本人的同意不得公开其隐私或侵入其私人生活。在公共领域或涉及公共利益的活动中,隐私权的行使受到限制”。这一规范表明,任何人的活动如果发生在公共领域中,或者涉及公共利益,其隐私权都可能受到限制,不独国家工作人员如此。这一规范在适用过程中同样可以有效地解决公民批评所引起的隐私权纠纷、合理地界定公民批评权与国家工作人员隐私权的边界。实际上“公众人物”是一个司法概念而非立法概念,是统一的立法规范在特定类型的案件中的适用结果。

  【关键词】公众监督 批评权 隐私权 权利平等 法律的一般性

  一、问 题

  在当代中国,公众监督是重要的反腐方式,这种方式是公众通过在媒体和互联网上曝光国家工作人员的某些信息,以形成舆论压力,引起负有监督之责的公权力部门启动监督程序。这种方式是有法律依据的,那就是宪法第 41 条规定的批评权: “公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”但是隐私权也是法律所保障的权利,国家工作人员也享有隐私权。这就引发了两种权利的冲突。批评者可能因为涉嫌侵犯他人隐私权而面临民事诉讼、行政甚至刑事处罚。法学界在隐私权边界问题上有广泛的共识,即改变我国法律没有区分“公众人物”( 国家工作人员包括在其中) 与普通公民、在司法实践中给予他们的隐私权以同等保护的现状,把“公众人物”隐私权与普通公民隐私权区别开来,对前者予以特别规范,相比后者受到更大的限制。很多研究者还建议了制度改进方案。这种方案一般包括两部分: 一部分是关于“公众人物”的界定标准; 另一部分是有关“公众人物”隐私权的特别限制的规范。①这是一种因人设制的思路。不同的人享有不同限度的隐私权,适用不同的规范。这种思路运用到立法中,就要求在立法中引入“公众人物”或“公共官员”的概念,以一些事由特别限制公众人物的隐私权。

  这种思路运用在司法实践中,就导向这样一种处理方式: 在面对隐私权纠纷时,首先判断权利主体的身份是普通公民还是“公众人物”,然后再决定给予同等保护或差别保护。这种思路旨在达到这样一种效果,即让国家工作人员或“公众人物”更多地为公众所了解,满足公众知情的需要,有利于公民批评或公众监督。

  这种思路的现实关怀是可赞赏的,但是笔者感觉到其根本的问题在于,它至少在表面上抵触关于权利平等的信念。《世界人权宣言》说,“人人生而自由,在尊严和权利上一律平等”。它将权利与身份连接在一起,根据人们的身份来赋予权利。如果说在古代贵族制社会某人因为身份而享有特权是不合理的,那么根据这种思路某人因为身份而丧失权利也不能算是合理的。这种思路还可能会加强国家工作人员对于权利不平等的担心和对于新制度的抵触。这是一个需要回答、实际上却没有得到很好回答的问题: 为什么国家工作人员和普通公民不能平等地享有隐私权? 为什么批评者曝光普通公民的私密信息可能构成侵权,而曝光国家工作人员的同样信息却不构成侵权呢?

  笔者认为,在立法建制方面,应当确立统一的隐私权规范,这一规范以同样的准则平等地保护和限制所有人的隐私权,没有必要引进“公众人物”概念; 只要确立的规范合理可行,在制度适用方面同样可以有效地解决公民批评所引起的隐私权纠纷、合理地界定公民批评权与国家工作人员隐私权的边界。我们首先论述统一的规范。

  二、统一的规范

  一个理性的人既不愿意把自己的一切都封闭起来,也不愿意把自己的一切都曝光于天下。如果每个人都在一定程度上敞开自己,让自己的一些信息进入社会的信息流,人们就可以更多地了解周围的世界,更好地形成对世界的判断,更恰当地决定自己的生活方式。这对个人、对社会来说都是有好处的。但是这个“一定程度”到底是多大程度呢? 这个界限在哪里呢?

  刑法规定,侵入他人住宅是犯罪行为,这样住宅就是一个界限; 还规定通信自由是不可侵犯的,这样私人信件就是一个界限。但是总的说来,我国法律特别是民事法律对于隐私权界限的规定并不清晰。判断隐私权的界限,既需要考虑隐私权的价值,也需要考虑批评权利、公众监督等价值。“万事皆归于一,百度皆准于法。”①这里尝试提出确定隐私权界限的统一规范。

  ( 一) 公共领域

  “公共领域”这个概念因为哈贝马斯的研究而广有影响。在这里,这个概念的内涵要比哈贝马斯的界定更为宽泛,②不仅包括社会公共领域,而且包括公共权力领域; 不仅包括有形的公共空间或公共场所,也包括无形的公共关系领域。一个人置身于公共领域,他的言行自然置于不特定多数人的关注之下,也就无所“隐私”。在公共领域内,人们的隐私权是受到限制的; 一般情况下,发生在公共领域中的言行没有隐私权附于其上。

  我们生活在一个日益拥挤的地球上。人们在公共空间中的活动可能会受到其他人的干扰。在大街上,他人对我们的注视可能会引起我们的注意和警惕。但是通常的注视并没有侵犯我们的作为隐私权组成部分的安宁权。正如普罗塞尔所言: “在公共街道或者其他公共场所,原告没有安宁权,别人仅仅只是跟随他,不构成对其隐私的侵入。在这样的场所对其进行拍照也不构成对其隐私的侵害,因为拍照不过是进行了一场记录,这种记录与对某人可能被他人自由地见到的在公共场所的形象没有本质区别。”③不过对普罗塞尔的话不能作绝对理解。因为在公共空间,如果他人的行为引起我们很大的不安、烦恼或恐惧,足以破坏我们内心的安宁,就有可能侵犯隐私权。比如,如果某人在拍摄街景时摄录了作为街景一部分的我们的形象,他的摄录行为没有侵犯我们的隐私权( 但可能侵犯肖像权) ,但是如果每当我们走在大街上的时候,都会发现有一台摄像机莫名其妙地跟踪拍摄我们的形象,就会感到不安、疑虑重重,并可能失去内心的安宁。内心的安宁并非是如闲居在私人空间里静如止水的那种状态,而是一种做我们愿意做的事情的专注状态。当这种专注状态受到根本破坏时,就有可能侵犯隐私权。

  那么,什么是公共空间呢? 首先,公共空间未必是公有空间,公共空间不是以它的所有权的性质来界定的。因为有些非公有的空间也可以用于公众活动。有一种定义将公共空间界定为根据所有者( 或占有者) 的意志,用于公众活动的空间。①这种界定是从用途的角度着眼的。这是一种较为可取的界定,但是需要进一步的补充和说明。多少人以及人们之间什么样的关系可以看作是“公众”? 可以认为,作为公众的人数是不特定的,或他们之间的关系是不特定的。公共空间可以分为几种情况: 一种是不特定的任何人都可以自由出入的空间( 例如露天广场) ; 另一种是不特定的人们都可以在符合一定条件下自由出入的空间( 例如影剧院) ; 再一种是虽然进入空间的人是特定的,但是人们之间并没有特定的私密关系( 例如会场) 。

  公共领域包括但不限于公共空间。它未必是一个物理空间,比如一块场地、一个会议厅。它还可以指按其性质来说注定会受到公众关注的某种公共关系领域,例如某种职业或社会角色。这些职业或社会角色的本质就是要通过吸引公众注意而获得一定的利益或体现一定的价值,比如演员、运动员和政治活动家。一个演员可能从未在大庭广众中活动,但是我们可以说他的职业活动处在公共领域中。

  ( 二) 公共利益

  基于公共利益的需要,可以限制隐私权的范围,甚至排除隐私权的存在。宪法第 51 条规定,公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。公共利益准则不同于公共领域准则。私人空间内的行为如果侵犯了公共利益,也是没有隐私权的。比如某人在住宅内从事犯罪活动,这种活动并不因为发生在私人空间里就享有隐私权。有关国家机关可以在法定条件下进行搜查和检查。再如,某人以邮寄的方式从事违法活动,也不能基于隐私权请求法律保护。有关机关可以在法定条件下开拆邮件进行检查。

  公共利益的标准是很难把握的。从主体角度看,公共利益是有利于每一个人的利益,与私人利益或特殊利益相对而言。它不是某些个人、集团或阶层的特殊利益,而是全体社会成员的共同的、普遍性的利益。从内容角度看,公共利益包括国家利益和社会公共利益。它不仅是目前的利益,也包括长远的利益; 它不限于物质财富,还包括精神财富。从主体和内容的角度界定公共利益也是目前法学界的通常方式。这样的界定仍然是很含混的。笔者以为,借助经济学里的“公共物品”概念可以使公共利益的内涵变得清晰一些。萨缪尔森等人通过与私有物品相比较来说明公共物品的性质: “与来自纯粹的私有物品的效益不同,来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下,如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,那么这种物品就是私有物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”②也就是说,公共物品具有非排他性和非竞争性。公共利益实际上就是公共物品,或者是公共物品所包含的利益。它具有非排他性( 或开放性) 。公共利益不为某个人或某些人所专有,一些人享用某项公共利益不排除其他人对该项利益的享用。公共利益是开放的、全社会共享的利益。例如,消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务,它使所有人能够生活在清洁的空气中,要让某些人不能享受到清洁空气的好处是不可能的。它还具有非竞争性。一部分人对某项公共利益的享用不会影响另一些人对该项利益的享用,一些人从这项利益中受益不会影响其他人从这项利益中受益,受益对象之间不存在利益冲突。例如国防保护了所有公民,其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为一个人出生或另一个人死亡而发生变化。

  ( 三) 自愿公开

  如果隐私权也包括公开隐私的权利,即公开自己的私密信息和私人生活的权利,那么自愿公开就是一个多余的原则。如果隐私权只是隐私的权利,而不包括公开的权利,那么自愿公开就是一个有意义的准则。一个人出于某种动机自愿公开自己的私密信息,他认为公开隐私要比保守隐私更为有利。一个人同意他人公开自己的私密信息,或者同意他人进入自己的私人生活而不视为干扰,而且也知道他人将会把这些私密信息传播给不特定的第三方。这都是自由的个人决定。在这些情况下,当事人不能主张侵害赔偿。

  在现代社会中,有些职业注定要比其他职业更依赖大众传媒或更依赖于众人的关注。没有众人的关注,这些职业就无法成功。众人的关注是一把双刃剑,可能带来荣耀,也可能带来烦恼。这意味着,选择这些职业,就意味着自愿放弃某些个人信息的私密性质。相反,有些人是被动地、不自愿地卷入到公共事件之中。这一事件使他置身于公共领域之中,但是对于他的那些与公共利益无关的私人信息,其他人未经同意,不能加以传播。比如对于发生在公众场所的猥亵事件,公众可以自由地传播猥亵者的信息而不能提到有关被猥亵者的信息,如果提到被猥亵者的信息,就侵犯了其私密权。公共领域、公共利益和自愿公开这三个准则表明隐私权的界限,也是判断侵犯隐私权行为是否成立的标准。权利人就发生在私人领域内、不关涉公共利益的个人言行和信息享有隐私权; 其他人没有经过本人的同意,不可知悉这些私密信息和侵扰其生活安宁。

  判断隐私权的界限,或者判断隐私权是否受到侵犯,需要综合考虑个人言行是否发生在公共领域、是否关涉公共利益、当事人是否同意公开等因素。许多研究者认为,“新闻价值”、“合理的公众兴趣”或“公众的知情权”也是判断准则。笔者认为,“新闻价值”并不是一个适当的准则。它是一个失衡的准则; 它意味着,当事人是否有隐私权取决于对另一方是否有价值; 当一个人的私密信息对另一方有新闻价值时,他就不能对这些私密信息主张权利。在个人的隐私权与大众传媒的新闻自由权冲突的情况下,几乎所有经过大众传媒报道的个人信息都具有新闻价值。一个信息是否有新闻价值,是从新闻从业者的角度来定义的。“合理的公众兴趣”或者“公众的知情权”也不是一个适当的准则。如果只要是公众感兴趣的,一个人就不能保有隐私,那么隐私权就失去大半的意义。公众兴趣未必是健康的、合理的。如果要在公众兴趣中区分合理的与不合理的两部分,还需要运用其他的准则,例如以公共领域、公共利益来判断。“公众的知情权”很难说是一种严格意义上的法律权利,它的主体是谁? 如果是不特定人数的公众,那么谁可以代表这个不特定人数的人群主张、行使权利?

  这个概念不具有法律上的可操作性。①而且判断“公众知情权”与个人隐私权之间的界限也是需要依据“公共领域、公共利益”等准则来厘定。