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以法治筑牢西部地区生态安全防线

添加时间:2017/06/08
  摘要:西部地区是我国重要的生态屏障区。西部地区最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。如何以法治的方式筑牢西部地区生态安全是保护西部地区生态环境、促进西部地区快速发展的客观要求,也是加快生态文明建设,实现尊重自然、顺应自然、保护自然,筑牢国家生态安全屏障,实现经济效益、社会效益、生态效益相统一的必然要求。
  
  关键词:西部地区;生态安全;法治保障
  
  生态安全是支撑一个国家或地区生态发展的较为完整、不受威胁的生态系统,以及应对内外重大生态问题的基本能力,是人类生存发展的基本条件。2016年8月,习近平总书记在青海考察时强调,必须把生态文明建设放在突出位置来抓,尊重自然、顺应自然、保护自然,筑牢国家生态安全屏障,实现经济效益、社会效益、生态效益相统一。由此,[1]以法治方式维护和保障西部地区生态安全成为历史使命和现实选择。
  
  一、加强西部地区生态安全法治保障的必然性
  
  (一)人类文明不断进步和发展的必然选择
  
  纵观人类文明的发展史可以发现,人类文明先后经历了原始(渔猎)文明、农业(黄色)文明、工业(黑色)文明后,现在则逐步走向生态(绿色)文明。现代工业(黑色)文明极大地丰富和创造了社会发展所需的物质财富,极大地提高了社会生产力。但同时,也带来了全球性生态危机。工业(黑色)文明发展已经到必须转变的时刻,否则文明社会的发展将难以为继。社会文明不仅是人类自身进步的状态,更是人与自然共存共荣的时代符号。要消除工业(黑色)文明留给人类社会的不利影响,人类就需要创造更高阶段更符合人类社会发展需要的新的文明形态,来满足人类自身的需要。习近平总书记强调“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”.要实现人与自然的和谐共赢,必须要关注生态安全维护生态安全,要在法治的轨道上协调人与自然的关系,努力实现生态文明新时代。
  
  (二)西部地区生态环境污染治理的现实需要
  
  西部地区由于不合理的经济结构和经济运行方式,使得原始生态环境破坏严重,生态系统功能下降。主要表现在水生态环境影响严重,水资源供求矛盾严峻;土地退化现象在一些区域比较突出。从国家林业局的“第四次全国荒漠化和沙化监测”报告来看,新疆、内蒙古、西藏、甘肃、青海5省(自治区)荒漠化土地面积占全国荒漠土地总面积的95.48%,[2]沙化土地面积占全国沙化土地总面积的93.69%;资源瓶颈日益严峻,经济社会发展与资源缺乏之间的矛盾越来越严重[3];生态环境整体有所改善,但局部恶化状况加重,生态环境改善缓慢。比如土壤环境部分区域污染加剧,大气污染西部严重于东部等等。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,为了实现经济、环境和资源的可持续发展,以法治保障生态安全成为改善西部生态环境的应有之义。
  
  (三)西部地区发展压力与经济发展方式转变的客观需要
  
  世界或其他地区走过的工业发展模式、粗放式经济增长方式、GDP目标等发展思维和路径,在西部地区同样经历过或正在经历,这种发展思维和路径已造成生态系统破坏、环境受损、生态危机出现。目前,在西部地区发展面临着两个突出矛盾和压力:一是经济总量扩张与自然资源的有限性以及自然资源生产率相对低下的矛盾和压力;二是经济快速增长与环境容量有限以及环境容量利用率相对低下的矛盾和压力。总体讲,就是西部地区生态安全与经济发展不和谐不一致。当前,西部地区应该把生态优先放在突出位置,依法保障生态安全,转变靠资源消耗、环境污染发展经济的发展模式,加快新的经济发展方式,实现经济社会发展与生态环境保护的同步做出创新谋划。
  
  (四)维护国家安全、区域安全的核心要义
  
  生态安全是新型国家安全的重要组成部分。在现代社会,除以军事、经济和政治安全为核心内容的传统国家安全外,还包括文化、生态等其他要素为核心内容的新型国家安全,传统国家安全和新型国家安全共同构成了整个国家安全。人类历史上,由于生态退化和自然资源减少而造成一个国家或地区文明的消失、经济的衰退、政治安全和社会稳定的动摇、发展机遇的丧失等现象屡见不鲜。对任何国家或地区而言,其存在和发展离不开自然环境的有效供给。可以说,维护生态安全就是维护人类自身利益的基本需要,就是维护国家安全、区域安全的基本保障。因此,生态安全在国家安全和区域安全体系中处于基础性地位,它是国家安全体系的重要组成部分和基石。
  
  二、西部地区生态安全法治保障的现实困境
  
  (一)国家(或区域)生态安全观还没有完全确立
  
  国家(或区域)生态安全观是一种全新的现代国家(或区域)安全观,它既是国家(或区域)安全的重要组成部分,又是国家(或区域)安全的载体和基础。国家(或区域)生态安全是经济发展战略中的核心问题,是各项事业发展的基础。由于西部地区传统的生产、生活模式还大量存在,使得该地区的国家(或区域)生态安全处于脆弱或危机状态。过去,发达国家和地区走过的“先污染,后治理”的老路还在一些落后地区重复,现代意义上的国家(或区域)生态安全观没有在当地群众的思维中真正确立。[4]而且,有相当一部分人不认为生态安全属于国家(或区域)安全的重要组成部分,对生态安全在思想上尚没有引起足够的重视。
  
  (二)对生态安全法治建设缺乏足够的重视
  
  人们对生态安全问题的重视程度越来越高,但关注点不全面不系统。在实践中,人们对环境污染给人类造成的直接危害重视于生态安全法治建设问题。受利益驱动,一些市场主体为了本地利益或局部利益,往往以牺牲生态环境和生态安全换取暂时的、眼前的经济效益,生态破坏局部还在恶化。众所周知,生态环境的变化缓慢而漫长,生态功能的消退也是长期积累的一个过程,但环境管理部门监管不到位,行业组织发展不完善,社会公众对此又缺乏足够的认识和思考,局部生态环境恶化的趋势没有得到有效遏制。在现实生活中,尽管推行法治已多年,但在生态安全维护中,人民只重视环境资源的利用,不太重视生态环境的保护,更不用讲生态安全法治的建设了。
  
  (三)经济社会发展水平对生态安全法治保障的支撑力较弱
  
  西部地区,由于自然条件、历史原因和人文环境等因素影响,经济社会发展水平落后,市场化程度较低。在经济社会活动中,西部地区产业结构不合理,工业化水平较低,高新技术产业发展不足,非公有制经济发展滞后,服务业特别是现代服务业发展不足,尚没有形成现代产业体系;市场经济发展不充分,市场主体独立意识弱,消费动力不足;市场规模有限,阻碍了工业化水平的提高;科技创新能力不足,自主发展能力滞后;传统的社会管理理念依然存在,社会治理法律法规尚待完善,社会治理多方参与的体制尚未形成,社会组织治理能力低下,造成社会治理法治化程度低下。缺少经济社会发展的强力支持,生态安全法治保障将会成为一个美好的幻想。
  
  (四)割裂资源开发利用与本地居民收益权保护
  
  西部地区资源能源丰富,但落后的技术无法将资源优势转化为市场优势。经济发展较快的地区需要大量的能源资源做支撑,纷纷涌入西部地区开发利用富饶的能源资源,这也符合市场经济的基本规律,市场在资源配置中起到了决定性作用,但市场也有天然的缺陷。西部地区和经济发展较快地区存在明显的差异,其他地区市场主体开发西部地区资源,而当地居民获益甚少,使得当地居民产生被剥夺感,心理会产生不平等的巨大反差,当地居民权益无法由市场本身予以保护,二者间的裂痕会影响到西部地区生态安全的有效维护。
  
  三、西部地区生态安全法治保障存在诸多困境之原因
  
  (一)生态安全法律体系不完善
  
  虽然我国从1973年出台第一部环境保护法到现在,已经有30余部环境保护的法律、90余部行政法规以及大量地方性法规和规章,各项重大环境保护制度已经建立,但与维护生态安全的要求相比,我国生态安全立法还很不完善。一是生态环境立法价值存在偏差,导致环境法律责任设置不科学。生态环境立法均强调环境保护与经济发展要协调发展,但立法协调的结果往往出于保障经济发展的需要,淡化或回避了某些环保制度的保障措施,只宣示行为规则而没有规定法律责任,或法律责任过轻,导致环境违法成本远远低于环境守法成本。[5]二是生态安全立法存在不完善或空白。如我国宪法中没有规定生态安全和环境权内容,缺乏一部宣示生态安全的综合性法律、政策性法律,与生态安全有关的诸如土壤污染防治、化学品环境管理、核安全管理、生态保护等环境资源法律尚未出台,生态环保产权制度不明晰等,这些问题说明我国生态安全立法的迫切性。三是生态安全立法自治权行使不充分。《宪法》《民族区域自治法》赋予民族自治机关环境管理自治权,有权进行生态安全立法,但在行使这一自治权过程中,由于缺乏完整的民族环境法律体系,缺少综合性区域生态立法,导致这一自治权行使不充分。四是生态安全立法运行机制设置不当。生态安全立法上,只强调政府的环保职能和职权,而缺乏动员其他相关利益主体广泛参与的机制,疏忽了其他主体生态保护的社会责任,忽略了政府也会作为“经济人”在追求GDP增长过程中与生产经营者达成一致而牺牲生态的现实。缘由在于生态安全立法过于强调政府环保职能,过分依赖政府行政手段,忽视市场对环境保护的作用。
  
  (二)生态安全执法刚性不强
  
  一是环保机构独立性不强。从现行行政体制看,地方各级环保机构是地方政府的组成部门,在人财物等各个方面都受制于本级党政机关。再加上一些领导干部往往注重经济指标,注重政绩,使得环保机构在执法过程中首要的依据往往不是法律,而是地方行政首长的意志及其制定的地方政策。在此情况下,环保机构若严格执法,则困难重重。二是统一的环境监管体制尚未形成。目前,我国实现统分结合的环境监管体制,大量与生态环保有关的职能分别由不同的部门行使,如国际环保条约的谈判由外交部负责,环保产业、产业结构的调整等由发改委负责,水资源保护由水利部负责,森林养护和生态保护由林业局负责,城市饮用水和垃圾处理由住建部负责等等。生态环保本身技术性和系统性很强,这种人为割裂职能,分散环保考核机制的做法,导致各自为政,最终消耗了环保执法的效率。三是环保结构自身执法能力不强。由于环保机构实行双重领导、地方为主的管理体制,体制性障碍较大。目前,我国区域合作环保执法机制还没有建立起来,涉及跨区域、流域的生态环境问题解决难度较大。环境执法投入不足,环境检测、执法、信息、科技手段能力滞后,造成环境执法能力偏弱。
  
  (三)生态安全司法保障不力
  
  一是司法理念有偏差。我国现行诉讼制度设计均是针对人身和财产纠纷的,只注重调整人与人之间的矛盾纠纷,对涉及生态安全的环境正义、代际公平等价值理念尚未完全纳入司法活动中来。二是从西部地区的审判实践来看,基层法官的能力素质尚不能完全胜任审理环境案件的要求,而目前通过在司法机关内部设置环境法庭来消除法官处理环境纠纷专业性不足的做法很难在短时间内取得明显成效。[4]三是环境公益诉讼制度不完善。环境侵害中的被侵害人往往会涉及到多数的不特定人,但有权提起环境公益诉讼的主体只是国家机关,如果国家机关怠于行使这一职权,被侵害人又缺乏法律上的必要手段救济,大量的侵害行为会得不到司法监管,而使被侵害人合法权益受损。四是在司法裁判上,诸如生态修复等非刑罚手段运用较少。我国在强调社会经济发展时,把生态环境作为纯外部性加以考虑,忽略了生态环境成本。因此,传统司法裁判往往只注重制裁违法行为、保护当事人个体的合法权益,忽略了案件的生态环境性。
  
  (四)生态安全保障机制亟需完善
  
  一是生态补偿机制不完善。主要表现为补偿主体单一。生态补偿主体是以中央对地方的财政转移支付为绝对主导,横向补偿机制和流域机制没有建立,产业的支出与其环境受益不相称;以部门为主导的补偿管理体制,责任主体不明确,在环境管理上难以形成合力;生态补偿标准低,而且没有考虑不同区域条件、生态质量和贡献大小,搞“一刀切”;生态补偿机制缺乏法律支持。[6]现行生态补偿机制(尤其是横向流域间的补偿)处于政策层面,缺乏法律依据的支持。二是生态安全保障投融资机制不符合生态安全保障的需要。从我国生态安全保障的投资构成来看,对于国家规划中的中长期生态工程和城市环境基础设施建设项目非常重视,对一般项目重视程度不够。而且在投资上对生态安全保障的初期投资以及生态本身的投资比较重视,对生态安全保障的后续产业以及与生态安全保障有关的研发和人员培训等则较为轻视;多元化投资的主体和方式没有形成。当前,在生态安全保障领域,基本上都是国家投资,市场融资的作用没有有效发挥,很难吸引到充足的社会资金和境外资金。三是生态安全指标体系没有形成。目前,从国家层面尚没有一个通行全国的统一的生态安全指标体系,尽管国内的一些科研机构提出了生态文明指标体系,但缺乏宏观性,只能适用于一定的区域。
  
  四、西部地区生态安全法治保障的重点举措
  
  (一)积极倡导和培育生态安全理念
  
  习近平总书记曾指出,要“既重视传统安全,又重视非传统安全,构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”,明确将生态安全纳入国家安全体系之中。我们要树立科学的生态安全观,清醒认识生态安全与政治安全、军事安全和经济安全一样,都是事关大局、对国家安全具有重大影响的安全领域。生态安全是其他安全的载体和基础,同时又受到其他安全的影响和制约。当一个国家或地区所处的自然生态环境状况能够维系其经济社会的可持续发展时,它的生态就是安全的;反之,“覆巢无完卵”,生态环境一旦遭到严重破坏,生态不再安全,必然影响社会稳定,危及国家安全。[6]
  
  (二)加强生态立法,促进生态安全保障法治化
  
  1.在法律上确立生态安全价值。确立生态安全价值是成熟和完善法的安全价值体系的要求,是应对当前生态危机的现实反应,更是促使人们更深认识国家安全的基石。这要求在法律上要反应人们对生态安全的合理期待,以及法律在面临生态危机运用各种价值进行评判时,把生态安全作为法律的基础性价值。
  
  2.完善生态安全法律体系。要加强生态安全立法的科学规划,体现立法的协调统一性;要加强地方立法,结合当地,体现地方特色。应就重点生态功能区、生态敏感区脆弱区的保护和管理,制定区域性立法,构建生态安全战略格局。民族地区可充分运用自治立法权,立足实际,先行先试,制定自治条例、单行条例、变通规定和补充规定等;应尽快出台《生态补偿法》,为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据;要建立健全生态安全风险评价及预警机制。通过建立和完善生态安全风险评价体系、风险分级预警与风险化解机制以及建设环境基本公共政策体系,共同推动生态安全风险评价全面发展。[7]
  
  3.加强生态安全领域社会治理力度。要通过法律明确政府在生态安全维护方面的主导作用,重视社会公众参与作用,积极运用市场规律,通过进一步完善生态立法、规划、重大政策和重点建设项目环评等制度,保障各方主动参与到生态安全立法活动中来,使各方诉求在生态立法时得到尊重和体现。
  
  (三)健全生态安全执法体制机制,提高执法水平
  
  1.合理配置执法权,强化执法效果。应改革和重组执法部门,整合和优化生态安全执法权,即应将生态安全管理权分解为决策权、执行权和监督权,分别由不同的部门行使,形成既互相配合又相互监督的权力运行机制。
  
  2.将生态安全纳入地方政府政绩考核标准,建立一票否决制度。各级政府对本地区的生态安全负总责,把生态安全普及程度、生态安全保障措施的制定和落实、生态安全的保护状况等要素纳入各级政府的政绩考核体系,建立、健全“生态安全一票否决”制,督促各级政府把生态安全的保障工作放在重要地位,及时解决本地区生态安全事宜。
  
  3.加强执法队伍建设,提高执法人员素质。要加大生态安全保障的经费投入,尤其是在执法人员的培训和设施设备的更新方面重视投资,提高执法硬件条件,强化执法效果。
  
  (四)完善司法保护方式
  
  1.更新司法理念,将环境正义、代际公平等价值理念引进到生态安全维护中来,着眼从自然生态系统与社会生态系统来解决人与自然的矛盾,协调人与自然的关系。对于涉及重大环境因素的纠纷,要注重纠纷相关利益方,乃至未来世代人的环境公平问题。
  
  2.推行生态安全诉讼专门化。建立和完善环保特设法庭,环保特设法庭的设立可以打破地域限制,并不受当地行政管辖。在管辖上,把与生态安全有关的案件交由特设法庭审理。同时,要把影响生态安全的行为(如环境污染行为、生态系统破坏行为等)纳入生态安全公益诉讼的范围。
  
  3.在司法裁判上,引入生态修复等非刑罚手段,如在盗伐林木、滥发林木等案件审判中运用非刑罚手段,在判处被告人刑罚的同时,判处被告人以劳动种树来修复被其破坏的生态环境。
  
  (五)健全和完善生态安全监督体系
  
  1.强化权力机关监督。要转变权力机关监督的方式,即要改变以往的通过书面检查、听取汇报和工作报告进行监督的做法,应积极主动深入实际深入基层,进行有针对性的专题调研、视察和走访的监督方式,及时发现问题解决问题。要提高权力机关监督人员的专业水平和能力,做到专业化监督。要加大问责力度,凡是监督机关发现的问题线索,涉及违法违规的要及时追责。
  
  2.完善政府及其部门的监督。要在完善以政府为总体监督,以环境行政主管部门为归口管理、以各有关行政管理部门为配合管理监督的行政监督体系的同时,要积极改革现有的环保体制,应实行环保系统省以下垂直管理,消除地方对生态安全工作的不利影响。地方政府要依法建立生态安全执法责任制,依法查处和纠正生态安全监管失职渎职行为。
  
  3.重视社会公众的监督。在提高公众生态安全意识的基础上,政府应拓宽渠道和方法,让公众能积极有效地参与到生态安全保障工作中,让公众充分行使其在生态安全方面的参与权、表达权,政府及有关机构要充分听取和重视公众的意见和建议,以此形成社会合力保障生态安全。
  
  参考文献:
  
  [1]尊重自然顺应自然保护自然坚决筑牢国家生态安全屏障[N].人民日报,2016(8):2.
  [2]蔡延松。钱学森沙产业理论的实践和发展[J].中国产业,2011(7):15.
  [3]王艳春。推进生态文明建设的困境与路径分析[J].大连干部学刊,2013(7):15.
  [4]贾德荣。民族地区生态文明建设法治保障研究[J].理论建设,2013(06)。
  [5]陶蕾。论生态制度文明建设的路径[J].南京大学出版社,2014(01):104.
  [6]生态安全是国家安全的重要组成部分。求是网
  [7]张廉,贾德荣。民族地区生态文明建设法治保障之路径[J].宁夏党校学报,2014年(01)。